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经济体制改革杂志投稿须知

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　　文中：党的二十大报告指出: 在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上，经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。[1]

　　文尾：[1]习近平. 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗———在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 [Ｎ]. 人民日报，2022-10-26（001）.

　　B . 期刊文章

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　　文中：μ是门槛值，其经济含义是企业初始规模超过门槛才能带来棘轮效应。[2]

　　文尾：[2] 冯根福，郑明波，温 军，等. 究竟哪些因素决定了中国企业的技术创新——基于九大中文经济学权威期刊和A股上市公司数据的再实证 [Ｊ].中国工业经济，2021，(01): 17-35.

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　　文中：要实现制造业的高质量发展，也必须要有融合发展的意识，将信息技术和工业化进行有机结合。

　　文尾：孙佳.中国制造业高质量发展路径研究[M.北京：人民出版社，2021. 155.[3]

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1.国际经贸规则变革时代下的我国制度型开放

作者：胡加祥

作者单位：

关键词：高标准经贸规则;边境开放;制度型开放;边境后开放

　　内容提要： 党的二十大报告要求进一步推进高水平对外开放， 扩大规则、 规制、 管理、 标准等开放范围。 这是我国社会发展进入新阶段后， 构建更大范围、 更宽领域、 更深层次开放格局的必由之路。 面对当今国际经 贸规则加速变革、 多边贸易体制遭遇各种挑战， 我国必须加快自己的开放步伐。 通过参与国际经济治理， 我国 赢得了对外开放良好的外部环境， 促进了对外贸易与投资的大幅增长。 推动商品和要素流动型开放向制度型开 放转变， 这表明我国不仅要对接高标准国际经贸规则， 进一步降低市场准入门槛， 优化国内营商环境， 还要推 动国内经贸法律制度全面与时俱进， 为国际经济治理作出中国贡献。 因此， 改革开放新格局的形成过程必然是 我国全面融入经济全球化的重要过程， 同时也是我国推动国际经贸规则变革的新进程。  

　　一、 对接国际经贸规则： 对外开放的一场自我革命

　　现代世界经济发展历史表明， 一个国家的制度越开放， 就越有能力吸引世界各国的创新要素 汇集于此， 越有利于本国经济发展。 〔 １ 〕 改革开放以来， “开放” 一直是我国经济发展的主旋律。 我国的经贸规则和法律制度正是在借鉴与融合国际规则和别国先进经验基础之上逐步完善的。 因 此， 顺应当今世界经济的发展趋势， 积极推动制度型开放， 主动对接高标准国际经贸规则， 协调 不同国家规则体系的运用， 协商解决国际经贸规则体系存在的问题， 这是我国当下需要着力解决 的重要问题。 〔 ２ 〕

　　（一） 对外开放下的商品和要素流动型开放与制度型开放

　　制度型开放是商品和要素流动型开放的延续与升级， 目标是建立与高标准国际经贸规则相衔 接的管理体系， 这是我国参与全球经济治理、 提升国际制度话语权的前提和基础， 也是推进建设 国家治理体系和治理能力的重要途径。 〔 ３ 〕在经济全球化背景下， 我国的市场准入制度已经与国际 规则交织在一起。 确立制度型开放的发展目标， 这既是我国经济发展到今天的必然选择， 也是中 国在当前特殊国际背景下维护以法治为核心原则的全球治理体系的使命担当。 〔 ４ 〕

　　制度型开放包含两个层面， 既有 “对外开放” 的涵义， 又有 “自我开放” 的内容。 对外开 放强调边境开放， 侧重对接国际通行的规则内容、 规制方式和管理标准， 打通国际市场与国内市 场相连接的堵点， 破除对外封闭的藩篱与围墙； 自我开放重心在于边境后开放， 强调构建与国际 市场相统一的国内大市场， 是规则层面更高层次的融合。 〔 ５ 〕在单边主义盛行、 逆全球化思潮泛滥 之际， 多边贸易体制和现行国际经贸规则正面临重大挑战。 为了维护世界经济秩序， 我国积极推 动制度型开放， 希望通过协调不同国家之间和区域之间的贸易规则和投资规则， 达到管理规范和 技术标准的统一， 同时也希望以此促进我国经济进一步对外开放。

　　（二） 制度型开放： 对外开放的更高目标

　　十八届三中全会通过的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 为进一步深化我国的对 外开放勾勒了一幅完整画卷。 决定提出构建我国开放型经济的三个支柱， 其中包括制度型开 放。 〔 ６ 〕在 ２０１８ 年 １２ 月召开的中央经济工作会议上， 习近平总书记号召各级领导要适应形势变 化， 把握经济发展规律， 推动我国经济由商品和要素流动型开放向规则和管理等制度型开放转 变。 〔 ７ 〕稳步扩大规则、 规制、 管理、 标准等制度型开放也被写进党的二十大报告， 成为指导我国 经济发展的纲领性文件。 这是我国应对国内外发展环境变化作出的重大战略部署。

　　制度型开放是从边境开放向边境后开放的更高层次开放， 依赖的是先进的管理理念和完善的 法律制度， 目标是全面对接高标准国际经贸规则。 边境开放针对各种贸易管制措施和投资准入规 定， 包括降低关税、 取消各种非关税限制措施和减少投资领域限制。 经过关贸总协定近半个世纪 和世贸组织 ３０ 年的努力， 同时伴随以 《区域全面经济伙伴关系协定》 （以下简称 ＲＣＥＰ） 和 《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 （以下简称 ＣＰＴＰＰ） 为代表的新一代区域贸易协定的出 现， 国际经贸规则进入了一个新的变革时代， 影响市场准入的边境措施已经大幅度减少， 规范市 场治理的边境后措施成为人们关注的重点。

　　当前的国际合作正呈现出经济高度融合化、 制度碎片化等特点， 包括产业政策在内的一国经 济政策通过国际贸易和跨国投资等活动不断影响其它国家的微观主体， 并对这些国家的经济发展 产生影响。 〔 ８ 〕贸易和投资是世界经济发展的动力来源， 也是大多数国家经济发展的主要依赖。 随 着市场准入进一步扩大和投资领域限制不断减少， 各国经济的相互渗透和影响不断加深， 彼此的 规则和规制也在不断融合， 世界经济正是在这种相互影响和制度更替中持续发展。 〔 ９ 〕

　　（三） 制度型开放的发展阶段

　　从 １９７８ 年启动改革开放至今， 我国的制度变迁经历了以下几个阶段：

　　第一阶段 （１９７８－１９８６ 年） 是边境开放的起始阶段， 也是探索商品和要素流动型开放的起 步阶段。 ２０ 世纪 ７０ 年代末至 ８０ 年代初， 我国制定了三资企业法， 作为吸引外商投资的基本法 律保障。 通过给予外资企业优惠税收等超国民待遇， 我国在经济特区和东南沿海开放城市吸引了 一大批外资企业。 围绕经济建设这个中心， 我国正式开启了国家法制建设。 从吸引外资到规范市 场交易行为， 国家制定了包括 《民法通则》 在内一大批调整民商事法律关系的法律。 这一时期 的立法也标志着我国正式开启全面建设社会主义法律体系。 〔１０〕

　　第二阶段 （１９８６－２００１ 年） 是全面吸收国际经贸规则阶段。 １９８６ 年， 我国决定 “恢复” 在 关贸总协定的席位， 由此开启长达 １６ 年的 “复关” 与 “入世” 谈判。 这段经历客观上加快了我 国的立法进程。 关贸总协定是建立在规则基础上的 （临时） 国际组织。 〔１１〕 “复关” 谈判对我国 法制建设的一个重大影响是修改宪法， 将国家实行 “社会主义市场经济” 明确写入宪法。 为了 满足 “入世” 要求， 我国在货物贸易、 服务贸易、 外商投资、 知识产权保护等领域修改了包括 《合同法》 《著作权法》 在内的近十部法律， 国务院也相应修改了一系列行政法规。 〔１２〕 此外， 最 高人民法院清理了 １２００ 件司法解释或答复， 最高人民检察院清理了 ７８０ 件司法解释和规范性文 件， 废止 １４０ 件。 〔１３〕 ２００１ 年加入世界贸易组织 （ＷＴＯ） 不仅标志着我国开始融入世界经济一体 化， 也意味着我国开始全面吸收国际经贸规则， 中国的大门已经完全打开。

　　第三阶段 （２００１－２０１３ 年） 是国际制度和国内制度不断融合的阶段， 也是我国加速构建多 层次、 多渠道、 全方位商品和要素流动型开放新体制的发展阶段。 加入 ＷＴＯ 开启了我国全面对 接国际经贸规则的新阶段。 ＷＴＯ 规则在成员境内是 “间接适用”， 即通过国内法转化适用。 〔１４〕虽 然在入世前， 我国已经在形式上做到立法和行政措施与 ＷＴＯ 规则保持一致， 但还是暴露了一些 问题。 这一时期经历的几起贸易争端反映了我国在理念和规制方面与 ＷＴＯ 规则存在一些差距。 “汽车零配件案” 裁定中国对以整车形式进口的汽车零配件按照整车关税标准征税违背了入世承 诺； 〔１５〕 “知识产权案” 裁定中国不保护禁止出版作品的著作权违反 ＴＲＩＰＳ 协定规定。 〔１６〕 “银联 案” 裁定中国对外资银行加入银联支付系统设置不同门槛违背了国民待遇原则； 〔１７〕 上述案例的 裁定导致中国政府修改部分行政法规， 甚至还推动立法部门修改 《著作权法》。 〔１８〕 第四阶段 （２０１３ 年至今） 是多边贸易体制开始遭遇挑战的阶段。 为了应对复杂严峻的国际 经贸环境， 推动国内经济高质量发展， 我国提出了制度型开放的战略目标。 如果说遵守 ＷＴＯ 规 则是一种国际义务和被动选择， 那么 ２０１３ 年开启的自由贸易试验区建设是我国新一轮对外开放 的主动作为。 经历了入世 １０ 年， 中国度过了融入世界经济一体化的 “蜜月期” 和 “阵痛期”。 一方面， 借助入世带来的国际市场开放， 中国的外贸出口大幅度提升， 从而有力拉动国内经济发 展。 另一方面， 经历了多起贸易争端解决， 中国的市场准入制度与 ＷＴＯ 规则也越来越契合。 然 而， 伴随新一代区域贸易协定有关准入后市场开放规则的出现， ＷＴＯ 规则开始显得有些滞后， 尤其是 ＷＴＯ 规则无法有效规范各成员的投资领域。 自由贸易试验区的定位是制度创新的高地， 通过对接高标准国际经贸规则， “先行先试” 投资领域负面清单模式， 简化行政管理措施， 开放 更多投资领域， 以此形成一批 “可复制、 可推广” 的经验与做法， 其中部分实践已上升为国家 立法， 成为我国对外开放的制度保障。 〔１９〕

　　从提供优惠税收和廉价劳动力等商品和要素流动型开放到放宽市场准入和简化行政管理措施的制度型开放， 我国的对外开放迈向了一个更高层次和新的台阶， 与国际高标准经贸规则的对接 也更加全面。 制度型开放的核心是 “开放”， 包括规则内容、 规制方式、 管理理念和生产标准与 国际同步， 内容具有包容性特征， 不仅涵盖当今一切国际经贸规则， 也包括未来出现的更高标准 规则。 国际规则既有像 ＷＴＯ 规则这样的全球性经贸规则， 也有像 ＲＣＥＰ、 ＣＰＴＰＰ 这样的区域性 经贸规则， 除了规范贸易、 投资等领域外， 还涉及竞争、 劳工标准、 环境保护等议题。 中国虽然 尚未加入 ＣＰＴＰＰ， 但是主动对接 ＣＰＴＰＰ 规则正是我国推动制度型开放的一种积极姿态。

　　从接受 ＷＴＯ 规则这样的多边贸易协定到申请加入 ＣＰＴＰＰ 为代表的新一代区域贸易协定， 我 国的对外开放已经由边境开放转向边境后开放， 这是更全面、 更彻底的开放。 与边境开放采用正 面清单管理方式不同， 边境后开放采用负面清单管理模式， 而且开放领域由贸易拓展到投资。

　　二、 从正面清单到负面清单： 外商投资领域管理与 高标准国际经贸规则趋同

　　ＷＴＯ 规则属于贸易规则， 投资不受 ＷＴＯ 规则调整。 中国以往管理投资领域依据的是双边投 资保护协定和我国早期制定的三资企业法。 〔２０〕受贸易自由化影响， 国际投资领域的限制措施也在 不断减少， 其中一个重要转变是外商享受的投资待遇由准入后向准入前转变， 投资领域的开放由 正面清单管理模式向负面清单管理模式转变。

　　（一） 负面清单的由来

　　《北美自由贸易协定》 （以下简称 ＮＡＦＴＡ） 是第一个采用负面清单管理模式的国际协定， 该 协定于 １９９４ 年生效。 目前， 这种模式至少已被 ７０ 多个国家所接受。 〔２１〕 尽管 ＮＡＦＴＡ 没有采用 “负面清单” 的表述， 而是以 “不符措施” 形式出现， 但是其具备了现代国际投资协定负面清单 的基本特征， 包括除了投资协定明确列举的项目外， 其他条款一旦达成将自动适用国民待遇原 则。 〔２２〕因此， 采用负面清单的投资协定在设立之初便立足于更高层次的开放标准， 而相关领域开 放水准提高的同时也给缔约方带来无法预知的风险。 〔２３〕

　　包括 ＮＡＦＴＡ 的升级版 《美墨加三国协定》 （以下简称 ＵＳＭＣＡ） 在内的新一代区域贸易协定 不仅吸收了投资条款， 还将负面清单作为规范缔约方投资管理的格式条款。 “新一代区域贸易协 定” 是指在 ＷＴＯ 规则诞生之后达成的区域贸易协定。 与 ＷＴＯ 规则相比， 以 ＲＣＥＰ、 ＣＰＴＰＰ 和 ＵＳＭＣＡ 为代表的新一代区域贸易协定具有以下两个特点： 一是规则向纵深方向发展， 它们不仅 拓展了 ＷＴＯ 规则的调整范围， 如原产地规则规制内容的增加、 知识产权保护范围的扩大， 还将 调整范围延伸至 ＷＴＯ 规则不曾涉及的领域， 如环境保护、 劳工标准、 竞争中立； 二是将投资规 则纳入其中。 自布雷顿森林体系形成至今， 投资和贸易一直是国际经济领域两个独立部门， 由不 同规则分别规范， 前者主要依据双边投资保护协定和各国的投资法律规定， 〔２４〕 后者主要依据以 ＧＡＴＴ ／ ＷＴＯ 规则为基础的多边贸易体制来规制各成员国的贸易管制措施， 推动贸易自由化。 〔２５〕

　　（二） 负面清单的发展

　　新一代区域贸易协定将贸易与投资规则悉数吸收， 体现了国际经贸规则融合的趋势。 贸易和 投资规则融合从侧面反映了制度开放从准入后向准入前转移的趋势。 准入后开放意味着外商投资 进来之前， 承诺开放哪些领域， 尤其是那些新生业态是否开放， 东道国有自由裁量权， 这也是国 际投资法过去较多体现公法特征的主要原因。 随着投资领域开放从准入后转移至准入前， 东道国 管制投资准入的权限在缩小， 相应地， 投资规则更多涉及的是准入后的交易事项。 新一代区域贸 易协定将投资和贸易合并规制与这种变化不无关系。

　　从框架结构看， 投资议题在新一代区域贸易协定里都由单独一章规范。 〔２６〕 ＲＣＥＰ 第 １０ 章第 ４ 条规定的最惠国待遇是 “彻底的” 最惠国待遇， 东道国承诺在外商投资项目的设立、 取得、 经 营以及其他处置方面将给予另一缔约方的投资及投资者待遇不低于其在类似情形下给予任何其他 缔约方或非缔约方投资及投资者的待遇， 这一点与 ＷＴＯ 规则实行的 “条约内最惠国待遇” 不 同， 〔２７〕 ＷＴＯ 规则仅限于成员之间适用。 ＷＴＯ 规则中的 《与贸易有关的投资措施协定》 （以下简 称 ＴＲＩＭＳ） 主要规范成员国对于境内投资的 “国内含量要求” 和 “出口业绩表现” 规定。 因此， ＴＲＩＭＳ 本质上是一个贸易协定， 不是投资协定。 作为投资内容的一部分， ＴＲＩＭＳ 的规定已经被 ＲＣＥＰ 第 １０ 章第 ６ 条吸收。 〔２８〕 作为投资规范， ＲＣＥＰ 第 １０ 章对投资者自由转移资产、 特殊手续 和信息披露、 投资损失的补偿、 代位求偿、 征收、 安全例外等投资领域的重要议题都有具体规 定。 〔２９〕 ＣＰＴＰＰ 和 ＵＳＭＣＡ 也都有类似规定。

　　（三） 负面清单在中国的适用

　　我国投资领域开放是一个持续不断的过程。 从当初的经济特区到近期设立的自由贸易试验 区， 我国一直在探索深化投资领域的开放。 早期对待外商投资是 “超国民待遇” 加 “若干限制 措施”， 前者是给予外资企业优惠的所得税待遇， 后者是针对外资企业制定一些限制性规定， 包 括 “国内含量” 和 “出口业绩” 要求。 入世之后， 我国通过修改 《企业所得税法》， 实现了内 资企业和外资企业统一的国民待遇， 并取消了对外资企业的限制性规定。 上述做法既是对接国际 经贸规则的具体举措， 也是履行一个 ＷＴＯ 成员的义务。

　　在 ２０１３ 年召开的十八届三中全会上， 中央决定设立自由贸易试验区先行先试外商投资 “准 入前国民待遇＋负面清单” 管理模式， 待条件成熟时向全国推广， 这是我国在履行 ＷＴＯ 成员义 务之后主动推进制度型开放的生动实践。 自贸区用 “准入前国民待遇＋负面清单” 取代之前的 “准入后国民待遇＋正面清单” 管理模式， 其意义不仅表明我国的投资领域进入了 “法不禁止即 可为” 时代， 〔３０〕还在于负面清单的内容将呈递减趋势。

　　２０１３ 年， 第一版负面清单在上海自由贸易试验区问世， 当时的条目有 １９０ 条。 ２０１４ 年， 上 海自贸区第二版负面清单削减为 １３９ 条。 随着自由贸易试验区数量的增加， 国务院 ２０１５ 年颁布 的自贸区第三版负面清单进一步削减至 １２２ 个条目。 ２０１８ 年 ６ 月 ２８ 日， 国家发改委、 商务部联 合发布全国版外商投资准入负面清单， 包含 ４８ 个条目， 这是继 ２０１６ 年首次颁布全国版外商投资 准入负面清单 ３２８ 条之后作出的大幅度削减。 同年颁布修订后的自贸区负面清单也有较大幅度削 减， 一共只有 ４５ 个条目， 较之 ２０１７ 年版负面清单的 ９５ 条缩减了一半多。 至此， 我国同时拥有全国版和自由贸易试验区版两份外商投资准入负面清单。 ２０２０ 年， 全国版和自贸区版负面清单 条目进一步压缩至 ３３ 条和 ３０ 条， 当年 １２ 月 ３１ 日发布的 《海南自由贸易港外商投资准入特别管 理措施 （负面清单） （２０２０ 年版） 》 总共才 ２７ 个条目。 〔３１〕 一年之后， 国家发改委、 商务部联合 公布了 ２０２１ 年全国版和自贸区版外商投资准入负面清单， 分别将负面清单内容进一步缩减至 ３１ 条和 ２７ 条。 ２０２４ 年 ９ 月 ６ 日公布的最新全国版负面清单去掉了 “制造业” 门类下的两个条 目， 〔３２〕实现了我国外商投资负面清单制造业全面清零。

　　（四） 我国投资领域制度型开放的基本特征

　　首先， 投资管理措施开始从边境外向边境内延伸。 以往的边境管理基础是正面清单， 东道国 对投资领域的准入范围拥有自主决定权和选择权。 虽然大多数国家事先都有双边投资保护协定， 其中都赋予外商投资国民待遇， 但是这种条约义务仅限于承诺开放的领域。 〔３３〕负面清单管理模式 的一个根本区别是限制范围的可预见性， 清单范围之外都对外资开放， 这种承诺更重要的意义在 于未来的新兴领域只要不在清单范围之内， 便自动对外资开放。 因此， 东道国面临的投资风险更 大， 在破除各种清单外隐形壁垒的同时， 需要关注国内相应政策和制度的调整， 在清理国内不合 理、 不相容的法律法规基础上， 形成较为完善的制度体系和监管模式。 〔３４〕

　　其次， 由正面清单改为负面清单， 这是投资管理理念和管理模式的一次根本转变。 东道国需 要从投资风险、 国际实践等方面综合评估， 确定清单范围。 失之过严， 体现不出开放的决心； 失 之过宽， 又无法有效管控风险。 〔３５〕我国采取自由贸易试验区先行先试、 从局部试点向全方位改革 推进， 这是一种稳妥的做法。 随着负面清单不断缩减， 一、 二、 三产业的全产业链、 价值链和供 应链都会受到影响， 政府、 企业、 社会组织都会涉及， 改革开放更具有根本性和全面性。 负面清 单是一种动态管理模式， 清单内的条目会不断缩减， 市场准入的限制会不断减少。 为此， 从政府 到企业都要做好充分准备。

　　再次， 从碎片化规制向系统性管理转变。 以往规范外商投资主要依赖双边投资协定。 虽然有 最惠国待遇条款， 但是各个协定签订时间不同， 内容难免有所差异。 〔３６〕由于负面清单具有内容明 确和数量递减等特点， 清单列举的条目受到各方关注， 设计者需要对投资领域的开放有系统性谋 划和顶层设计， 同时兼顾相关制度的整体性和协同性。 新技术的推广不仅扩大了产业范围， 也改 变了政府管理企业的模式。 由于发展水平不尽相同， 不同国家之间的管理理念和生产技术存在较 大差异。 如何设计外商投资管理负面清单， 这对东道国是一个不小的挑战。

　　最后， 从适应、 追赶规则向对接、 引领规则转变。 负面清单最初出现在双边投资协定， 作为 条约义务落实到国内法。 美、 欧、 日等发达国家达成的负面清单属于国际法意义上的负面清单， 是与其它国家通过谈判签署的协定部分内容。 缔约方签订的不同条约， 所作的承诺有所差异， 各 条约的负面清单内容也不尽相同。 我国是通过自由贸易试验区试行负面清单管理模式， 然后将这 一规定落实到外商投资立法。 这种规定是适用于来自所有国家和地区的外商投资， 它不同于双边 投资保护协定下的负面清单规定。

　　自由贸易试验区的 “先行先试” 为我国外资立法奠定了理论和实践基础。 ２０２０ 年 １ 月 １ 日 生效的 《外商投资法》 系统总结了我国利用外资 ４０ 年的实践经验， 积极适应国内改革开放的最 新发展变化， 主动对接国际通行投资规则， 将以往分散的外资立法进行全面整合， 形成了新时代 我国利用外资的基本法律规范， 丰富和完善了中国特色社会主义涉外法律体系。 《外商投资法》 将营造法治化、 国际化、 便利化营商环境作为重要立法内容， 明确国家通过制定高水平投资自由 化、 便利化政策， 进一步完善外商投资促进机制， 依法保护外国投资者在中国境内的投资收益和 其他合法权益。 该法的实施有利于培育我国国际经济合作和竞争新优势。 〔３７〕

　　我国之前出台的外商投资负面清单并没有区分制造领域和服务领域。 ２０２１ 年颁布的第七版 自由贸易试验区负面清单首先实现制造业清零， ２０２４ 年颁布的全国版负面清单也将 “制造业” 门类下的两个条目删去， 这表明我国制造业领域已经形成了全面开放的基本格局， 接下来的目标 是进一步开放服务贸易领域。 ＷＴＯ 成员对于服务贸易领域开放采用的是正面清单管理模式， 即 开放领域及其限制措施都有明确规定。 我国推进制度型开放的重点是扩大服务贸易开放领域， 尤 其是市场准入的管理方式要有根本性转变， 这是一种主动开放， 履行的是 “超 ＷＴＯ” 义务。

　　三、 跨境服务准入负面清单推动服务贸易市场全面开放

　　随着知识经济的到来， 越来越多国家进入了 “服务经济时代”， 服务贸易对提升产业结构、 创造就业机会以及拉动货物贸易进出口正发挥着越来越大的作用。 乌拉圭回合达成的 《服务贸 易总协定》 （以下简称 ＧＡＴＳ） 标志着 ＷＴＯ 成员决心将多边贸易体制的规制范围由货物贸易延伸 至服务贸易， 通过开放服务市场推动全球贸易的稳定增长。 世贸组织的最新统计数据显示， 我国 服务进出口增速高于其它世界主要经济体， 规模连续五年位于世界第二。 〔３８〕 ２０１８ 年， 国务院批 复 《深化服务贸易创新发展试点总体方案》， 这是针对世界经济结构发生转型及时作出的战略部 署， 旨在加快形成系统性服务贸易促进体系。

　　（一） 类型化的现代服务贸易及其管理特征

　　服务贸易分为 “跨境服务、 境外消费、 商业存在、 自然人流动” 四大类， 其中 “商业存在” 具有外商投资属性， 是境外服务提供者在东道国设立企业为当地消费者提供服务。 境外消费本质 上属于发生在别的国家的商务活动， 与我国的服务贸易市场开放关系不大， 我国消费者的境外消 费活动主要受当地法律管制。 不同国家的合同法、 消费者权益保护法、 产品质量法等与商品交易 相关的法律规定不尽相同， 这也是 《联合国销售合同公约》 将用于个人消费的买卖排除在适用 范围之外的原因所在。 〔３９〕自然人流动虽然被列入服务贸易开放范围， 但是各国对于自然人的出入 境管制、 居住条件、 工作要求等都有不同的规定， ＧＡＴＳ 附件二允许各成员对此作出专门 规定。 〔４０〕

　　（二） ＷＴＯ 成员自我承诺下的服务贸易市场开放

　　相比之下， 跨境服务是各成员关注的重点， 尤其是随着互联网技术的普及， 越来越多的服务 贸易从线下转移到线上， 这给接受境外服务的 ＷＴＯ 成员提出挑战。 我国在入世后通过正面清单 对服务贸易市场开放作出承诺。 ２０２４ 年 ３ 月 ２２ 日， 商务部发布 《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单） （２０２４ 年版） 》 （以下简称 “跨境服务负面清单” ）， 〔４１〕 加上稍后发布的全国版 《外商投资准入特别管理措施 （负面清单） （ ２０２４ 年版） 》 （以下简称 “外商投资负面清 单” ）， 〔４２〕我国事实上已经实现了服务贸易市场开放的负面清单管理模式。

　　从全国范围看， 除了农、 林、 牧、 渔业以及采矿业和电力、 热力、 燃气及水生产和供应业三 个门类、 ６ 个条目外， ２０２４ 全国版外商投资负面清单的其余条目都是服务行业。 外商投资负面清 单针对的是外商通过 “企业设立” 形式在我国投资服务业。 跨境服务负面清单针对的是从境外 流入境内的那部分服务。 如果说外商投资负面清单规制的是境内那部分 “静态” 投资， 解决的 是外商投资的 “设业权” 问题， 跨境服务负面清单规制是那部分跨境流动的 “动态” 投资， 解 决的是外商投资的 “经营权” 问题。 此外， ２０２４ 自贸区版跨境服务负面清单对自然人执业资格 限制有所放宽， 〔４３〕有序推进跨境服务领域扩大开放。 虽然 ＧＡＴＳ 附件二将这些事项留给 ＷＴＯ 成 员自主决定， 我国通过负面清单划定明确标准， 这使得服务领域的开放政策和开放程度更加公 开、 透明。

　　对跨境服务贸易建立负面清单管理制度， 这是我国主动履行 “超 ＷＴＯ 义务”， 也是对接国 际高标准经贸规则、 推进制度型开放的重要举措， 对推动我国高水平对外开放、 更好服务构建新 发展格局具有重要意义。 从内容看， 外商投资负面清单如同是一部 “普通法”， 它涵盖所有产业 领域， 除了服务业， 还包括采矿业以及涉及民生的基础性行业， 行业门类跨一、 二、 三产业； 跨 境服务负面清单则犹如一部 “特别法”， 它包括农、 林、 牧、 渔业、 建筑业、 批发和零售业、 交 通运输、 仓储和邮政业、 信息传输、 软件和信息技术服务业、 金融业、 租赁和商业服务业、 科学 研究和技术服务业、 教育、 卫生和社会工作、 文化、 体育和娱乐业， 共十一个门类， ７１ 个条目。

　　通过对比外商投资负面清单服务业门类及条目数和跨境服务负面清单服务业门类及条目数， 我们可以发现两份负面清单呈现以下几个特点：

　　第一， 大部分行业门类重合， 跨境服务负面清单条目更多， 规定更具体。 两份清单重合的门 类有九个， 但是跨境服务负面清单的条目要比外商投资负面清单增加了许多。 外商投资负面清单 将 “农、 林、 牧、 渔业” 列入 “企业设立” 门类， 而跨境服务负面清单将此作为服务行业门类 列举， 两者的条目数量和内容不完全相同。 〔４４〕除了教育这个门类两份清单条目数量一样外， 其余 门类都是跨境服务负面清单的条目数多， 有些门类的条目数量相差较大， 如交通运输、 仓储和邮 政业、 租赁和商业服务业。 这说明跨境服务负面清单内容更具体， 更具有可操作性。

　　第二， 与外商投资负面清单相比， 跨境服务负面清单增加了建筑业和金融业两个门类。 建筑 业只有 １ 个条目， 内容比较简单。 〔４５〕将金融业纳入其中是跨境服务负面清单比较突出的地方， 这 不仅因为该门类下有 １５ 个条目， 规定比较详细， 更主要是金融作为服务领域的重要部门， 它的 开放是一个国家服务行业开放的重要标志。 随着互联网技术的推广， 以 “互联网＋金融” 的科技 金融正在影响越来越多人的生活。 新一代区域贸易协定都有 “新金融服务” 条款， 要求缔约方不得拒绝本国境内尚未出现、 而在别的缔约方已经出现的金融服务进入本国境内。 〔４６〕金融风险具 有传导性和不可预见性等特点， 开放金融服务市场的同时， 如何健全风险防范机制， 这对我国是 一个严峻的挑战。 〔４７〕

　　（三） 我国服务贸易市场开放的方向

　　将正面清单改为负面清单， 这是我国跨境服务贸易管理方式的根本性转变。 ２０１６ 年， 全国 人大修改有关法律， 将外商投资负面清单管理模式从自由贸易试验区扩展至全国， 在全国范围内 对服务贸易中的 “商业存在” 以负面清单方式进行管理。 但是服务贸易其他三种模式分别由入 世承诺表和其它单行规则管制。 此次全国版跨境服务负面清单的出台， 意味着 “跨境服务” 和 “商业存在” 这两种主要服务贸易负面清单管理模式在全国范围内已经形成。

　　与新一代区域贸易协定相比， ＧＡＴＳ 的规则显得有些滞后。 首先， ＷＴＯ 成员服务贸易开放承 诺表中的最惠国待遇条款都带有一定的限制条件， 这在一定程度上抵消了市场开放承诺的益 处。 〔４８〕虽然 ＧＡＴＳ 附件一原则上规定这些豁免有效期从 《ＷＴＯ 协定》 生效起不超过 １０ 年， 有效 期过后豁免事项逐渐减少， 但是开放承诺并没有因此增加。 〔４９〕其次， 正面清单的特点是不会因新 产业的出现而增加开放内容， 任何进一步的市场开放都需要通过新的谈判。 在各成员没有进一步 开放服务贸易领域意愿的情况下， 开放程度较为有限。 最后， 正面清单管理的一个制约因素是不 能与时俱进。 当前， 互联网技术极大提升了服务贸易的交易效率， 新的服务业态也是层出不穷。 ＧＡＴＳ 文本制定于互联网技术尚未普及的 ２０ 世纪 ８０ 年代， 法律文本内容和各成员所作的具体开 放承诺都对以互联网技术为依托的电子商务迅猛增长认识不足， 难以适应如今新技术带来的商业 模式变化和数字经济时代的到来。 〔５０〕

　　自改革开放以来， 我国的发展路径是从 “边境开放” 到 “边境后开放”。 边境开放主要通过 降低进口关税和取消各类非关税限制措施实现。 我国入世之前的平均关税是 １５％。 经数次主动 降税之后， 目前的平均关税是 ７. ４％， 低于 ９. ８％的入世承诺。 〔５１〕 货物贸易主要受边境开放影响， 我国现在的进口商品不仅税率较低， 品种也几乎没有限制。 正面清单管理的特点之一是开放领域 和开放程度明确， ＷＴＯ 成员一般都能遵守最惠国待遇原则。 换言之， 在市场准入方面违反 ＷＴＯ 规则的情形较少。 准入后的待遇是大家更关注的问题， 这也是为什么 ＷＴＯ 成员更加在乎国民待 遇的落实。 〔５２〕

　　相比较而言， 边境后开放对服务贸易和投资的影响更大， 因为进口货物过了边境后受影响的 主要在进口国流通领域。 服务贸易和投资涉及 “经营” 与 “开业” 等问题， 这与边境后的市场 环境关系密切。 相比服务贸易， 我国对货物的进口限制较少， 我国拥有丰富的劳动力资源， 生产 成本较低， 产品具有市场竞争优势， 体制障碍相对少一些。 〔５３〕

　　经过这些年的不断努力， 我国的市场准入制度不仅与 ＷＴＯ 规则和入世承诺保持一致， 也向新一代区域贸易协定以及众多双边投资协定规定逐渐靠拢。 我国已经放开货物贸易进口的数量限 制， 调节货物贸易进口的主要是关税。 虽然 ＷＴＯ 成员服务贸易市场开放采用的是正面清单管理 模式， 我国从自由贸易试验区成立以来一直在探索服务贸易领域负面清单管理模式， 直至前不久 颁布的跨境服务负面清单， 我国已实现对服务贸易市场准入采用负面清单模式管理的转变。 ２０２０ 年起施行的 《外商投资法》 对外商投资采用准入前国民待遇加负面清单管理模式， 这也是我国 主动开放边境的具体举措。 从市场准入角度视之， 我国开放的大门已经敞开， 边境管理措施也与 国际规则和国际实践相一致。 然而， 与高标准的国际经贸规则相比， 我国的边境后管理措施还有 进一步完善的空间。

　　四、 制度型开放加快优化营商环境

　　营商环境关乎投资主体对于市场的主观体验， 关乎一个国家或地区对投资者的吸引力， 也关 乎经济的高质量发展。 长期以来， 我国受计划经济影响， 政府在市场运作中一直是如影随形。 入 世推动了我国社会主义市场经济体制建设， 加快了我国的贸易自由化和投资便利化。 如今， 我国 货物贸易市场准入的大门已经彻底打开， 服务贸易通过跨境服务负面清单实现市场准入管理方式 的根本转变， 《外商投资法》 开启了外商在华投资进入 “法不禁止皆可为” 时代。 然而， 这些开 放本质上属于边境开放， 即中国向世界敞开大门， 外商进来之后从事贸易、 投资等经贸活动仍然 要受中国境内的法律制度管制。

　　（一） 我国边境后开放下的营商环境

　　相比 ＷＴＯ 规则这些边境准入标准， 商品、 投资进入我国境内后受到的待遇没有统一的国际 标准。 虽然 ＷＴＯ 规则中的国民待遇原则要求各成员在其境内给予别的成员的货物与服务待遇不 得低于其给予本地的货物与服务， 但是国民待遇依据的是国内标准， 各成员的市场开放程度不 同， 标准也不尽相同。 〔５４〕虽然 《外商投资法》 规定我国对外商投资实行 “准入前国民待遇＋负面 清单” 管理制度， 并在第 ４ 条第 ２ 款明确负面清单之外的外商投资给予国民待遇， 但是国民待遇 依据的是中国标准。

　　中国入世谈判的一个棘手问题是个别成员认为中国还不是一个完全的 “市场经济主体”， 这 样的判断就是依据中国境内的市场环境。 〔５５〕尽管自 １９９３ 年修改宪法时我国就已经确立 “社会主 义市场经济” 的发展目标， 并在入世谈判中据理力争， 但仍未得到一些 ＷＴＯ 成员的认可。 为了 不影响入世进程， 我们接受了 《入世议定书》 第 １５ 条这个模糊条款， 成为至今仍套在中国头上 的一道紧箍咒。 〔５６〕

　　乌拉圭回合谈判曾试图将竞争中立这些涉及成员境内营商环境的规则纳入多边贸易体制， 但 终因分歧太大而未能如愿。 如今， 我们主动提出制度型开放， 核心就是打造符合国际一流标准的 营商环境。 营商环境是建立在 “边境后制度” 基础之上。 不同于关税、 非关税措施、 服务贸易 承诺等这些 “边境开放” 显性指标有对照标准， 营商环境与一个国家的开放程度、 法治环境关 系密切。 世界银行的相关研究表明， 一个国家涉外领域的法治状况对于树立外国投资者与经营者 的信心至关重要。 国际上， 判断一个国家营商环境好坏有很多标准， 其中一条重要标准就是能否根据国际法以及国际公认的商业惯例制定涉外法律法规。 〔５７〕因此， 我国营商环境的好坏很大程度 上取决于我国经济领域的法治建设及其与国际法治的融合程度。 〔５８〕

　　（二） 营商环境法治建设包含的两个层面

　　一是规则， 包括各类多边协定、 区域协定和双边协定。 根据 “条约必须信守” 原则， 加入 这些协定， 缔约方就有履行义务。 目前， 与中国关系密切的高标准国际经贸协定主要是 ＲＣＥＰ 和 ＣＰＴＰＰ。 中国已经加入 ＲＣＥＰ， 并正在申请加入 ＣＰＴＰＰ。 这些协定不仅要求缔约方进一步开放市 场， 还将规制范围延伸至 ＷＴＯ 规则不曾涉及的领域， 〔５９〕 尤其是这些协定首次将投资纳入其调整 范围， 〔６０〕呈现出国际贸易与投资规则融合的趋势。

　　以 ＲＣＥＰ、 ＣＰＴＰＰ 为代表的新一代区域贸易协定突破了 ＷＴＯ 规则的规定， 将规制范围延伸 至准入后的市场领域。 对比这些国际经贸新规则， 我国在电子商务、 竞争政策、 国有企业、 知识 产权保护等方面改革正在向这些新标准靠拢， 但是仍然存在一定差距。 自由贸易试验区成立以 来， 一直承担着制度 “先行先试” 的任务， 已累计形成 ２６０ 多项创新成果， 但是这些成果都是 对个别制度的突破， 呈碎片化状态， 对系统性改革探索的风险压力测试还不够。 〔６１〕 目前， ２２ 个 自由贸易试验区和海南自由贸易港总体上偏重于贸易自由化框架下的制度改革， 与投资便利化有 关的制度创新还需要进一步加强， 政府采购制度改革需要进一步深化， 未来整体发展战略也需要 进一步明确。

　　在产业准入方面， 外商投资负面清单对部分重要服务业准入限制还比较多， ２０２４ 版跨境服 务负面清单禁止和限制准入的条目有 ７１ 个， 涉及许多具体领域。 我国加入的国际协定影响才刚 刚开始。 ＲＣＥＰ 的关税承诺水平低于 ＣＰＴＰＰ， 目前对我国的冲击不大， 〔６２〕 服务贸易允许中国等 ８ 个缔约方采用正面清单管理模式， 协定生效 ６ 年后再改为负面清单。 ＲＣＥＰ 没有包含劳工和环境 标准， 也不包括禁止数据本地化条款， 在竞争章节中没有加入国有企业和垄断等内容。 〔６３〕相比之 下， 加入 ＣＰＴＰＰ 对我国的影响将是深远的。 ＣＰＴＰＰ 没有过渡期， 直接采用负面清单模式， 并将 劳工标准和环境保护列入其中。 在货物贸易的国民待遇与市场准入门槛、 跨境服务贸易管理、 商 务人士临时入境限制、 电信服务开放、 电子商务等方面， ＣＰＴＰＰ 都比 ＲＣＥＰ 规定得更加详细。 ＣＰＴＰＰ 第 １７ 章还对国有企业提出相当严苛的要求， 制约国有企业和指定反对垄断， 这对深化我 国国有企业改革造成挑战。

　　二是惯例， 这是商业领域长期以来形成的交易习惯。 惯例虽然不具有强制约束力， 但是覆盖 面广， 几乎涉及商业领域的各个方面。 目前， 世界银行推出的 《营商环境评估规则》 是一套比 较全面的营商环境评估体系。 该规则围绕从开办企业到关闭企业整个过程， 列举以下十个指标评 估一个经济体的营商环境： 企业准入门槛、 获取经营场所条件、 公用事业服务门类、 劳动就业政 策、 金融服务范围、 国际贸易待遇、 税费缴纳标准、 争端解决途径、 市场竞争环境、 企业破产程序。 〔６４〕如果说国际协定是 “硬法”， 《营商环境评估规则》 则是 “软法”， 两者相辅相成， 为打 造一个公平、 健康的营商环境提供了一套可供遵循的制度规范和办事规则。

　　（三） 营商环境优化的路径与目标

　　习总书记在主持中央全面依法治国委员会第二次会议时强调， “法治是最好的营商环 境”。 〔６５〕虽然世界银行推出的 《营商环境评估规则》 没有单设 “法治” 一个评估指标， 但它是整 套评估规则的底层逻辑， 所有指标的评估都是围绕规则进行， 包括法律法规和部门规章、 惯例、 行业习惯做法。 世行评估营商环境， 评估的就是规则体系。 〔６６〕评估标准不仅看重制度构建， 更看 重制度的落实和市场主体的感受。 营商环境的好坏说到底就是看营商的便利程度。 制度设计再完 美， 如果在实际运用中存在这样那样的不便， 甚至让市场主体付出更高的交易成本， 这样的制度 就不是好制度。 因此， 新一代区域贸易协定给我们提供了构建制度型开放的框架， 而 《营商环 境评估规则》 则给我们提供了检验这套制度实际效果的标准。 市场经济离不开法治， 但仅有法 治还不够， 法治不是停留在规则层面， 更要看其实际运用效果， 良法与善治是一个有机整体。

　　世贸组织是经济全球化的主要推手， 全球化的路径是各国开放门户， 推动贸易和投资在本国 境内自由流通。 然而， 各国的准入门槛不尽相同， 具体表现为各自都有自己的关税承诺表和服务 贸易开放承诺表。 〔６７〕虽然 ＷＴＯ 规则已经越来越多涉及非关税措施， 包括工业技术标准与动植物 卫生检疫标准， 这些措施的实施仍然停留在入境之前。 至于入境后的环境与劳工标准、 投资管理 体制、 竞争政策、 政府采购、 国有企业等议题， 这些都不在 ＷＴＯ 规则的调整范围之内。 〔６８〕 与边 境措施追求贸易自由化、 投资便利化目标不同， 边境后措施更强调规制标准的统一和竞争规则及 市场监管的一致。

　　制度型开放不能仅凭一国之力实现， 它需要各国形成一致的管理理念， 并在制度方面形成标 准化和法制化的规则体系。 〔６９〕现有的国际贸易、 投资领域正处于规则变革时期， 我们应该顺势而 为， 在解决我国长期存在公共机构与私营部门界限模糊、 公权力干预经营活动较为普遍、 市场主 体不平等这些阻碍制度型开放的问题之后， 通过对接国际规则改善营商环境、 变革治理体系， 在 扩大自身制度型开放的同时， 也对国际经贸规则变革起到推动和促进作用。

　　制度型开放强调 “境内制度开放”， 是一国边境开放的延续和深入。 从表现形式看， 制度型 开放属于国内法范畴， 但是其内涵与国际规则保持一致。 以 ＲＣＥＰ 和 ＣＰＴＰＰ 为代表的新一代区 域贸易协定是我国立法部门下一步主要参照的高标准国际经贸规则， 《营商环境评估规则》 是各 级职能部门市场管理的对标依据。 对接国际经贸协定可以先从自由贸易试验区做起， 然后将成熟 的做法向全国推广， 需要上升为法律的， 由全国人大及时立法或修订法律。 这项工作不少自贸区 一直在做， 下一步目标是探索国有企业、 劳工标准、 环境保护这些深层次改革议题。 中央全面深 化改革委员会第六次会议审议通过的 《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》 在总结已有 成绩的基础上， 对自贸区下一阶段发展提出更高要求， 那就是要在更广领域、 更深层次探索实现 制度型开放、 系统性改革， 从而全面提升我国的开放型水平。 这是中央赋予自贸区新的任务， 也 是自贸区下一步发展的明确目标。

　　对标 《营商环境评估规则》， 我们可以先从试点城市做起， 然后向其它地区推广。 最近两次评估， 世界银行就是以上海和北京作为评估对象， 评估结果在国际上排名还算靠前， 〔７０〕但是上海 和北京是中国营商环境最好的两个城市。 ２０２４ 年， 世界银行对评估标准作了调整， 除了继续强 调监管框架、 公共服务、 运营效率三个方面外， 评估标准从 “营商标准” （Ｄｏ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ） 变成 “营商就绪标准” （Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｒｅａｄｙ）， 从每个参评经济体收集 １２００ 个数据进行评估。 世界银行计 划在 ２０２４－２０２６ 三年分三批选择 ５０、 ５８、 ６６ 个经济体作为评估对象， 中国香港参加第一批评 估， 〔７１〕中国大陆和中国台湾参加第二批评估。

　　在商品经济时代， 营商环境无时无刻不在影响企业发展。 以法治为引领， 构建法治化、 国际 化、 便利化的营商环境， 进一步推进简政放权、 厘清政府与市场的关系， 这是当下的必然选 择。 〔７２〕党的二十届三中全会明确提出我国 ２０３５ 年之前的奋斗目标： 全面建成高水平社会主义市 场经济体制。 高水平是总目标， ２０３５ 年是完成任务的具体时间， 实现路径是充分发挥市场机制作 用， 维护好市场运行秩序， 确保国民经济健康发展， 更好激发起全社会的内生动力和创新活力。

　　经济全球化的基础是制度统一化， 包括贸易和投资的入境制度和境内制度的统一。 在关贸总 协定和世贸组织推动下， ＷＴＯ 成员的入境制度障碍已基本清除， 各成员之间的贸易纠纷大多是 境内制度引起的。 〔７３〕在全球化进程中， 各国的影响此消彼长， 无论是自己的制度输出还是国际制 度的输入， 都意味着境内运行的制度需要与国际通行的经贸规则相协调、 相一致， 从而将边境开 放从简单的降低关税和消除非关税壁垒拓展到了境内规则体系的 “开放” 和与国际规则的 “统 一”。 〔７４〕制度输入是制度输出的前提和条件， 一个国家只有在借鉴国际规则完善本国法律制度的 情况下， 才能对构建和完善国际规则作出自己的贡献。

　　结　 语

　　改革开放之初， 我国设立经济特区就是在借鉴别国先进经验基础之上作出的重要决定。 经济 特区为中国打开了解世界的窗口， 也为全面建设社会主义法治国家奠定了基础。 此后开启的 “复关” 和 “入世” 谈判给我国法制建设提供了国际经贸规则的现实范本， 从而也为我国建设社 会主义市场经济提供了理论指引和实践经验。 进入 ２１ 世纪， 中国追赶世界的步伐一直没有停歇。 面对新一代区域贸易协定的出现， 我们在遵守 ＷＴＯ 规则的基础上， 通过设立自由贸易试验区主 动借鉴高标准国际经贸规则， 在不断拓宽货物和服务贸易市场准入的同时， 投资领域也开始采用 准入前国民待遇加负面清单管理方式。 如今， 中国提出 “制度型开放”， 目标就是全面对接高标 准国际经贸规则， 这个发展思路有一条清晰的脉络， 那就是借鉴、 融合、 创新国际经贸规则， 借鉴 是发展的前提和基础， 融合是发展的重要过程， 创新则是发展的必然要求。 伴随着数字经济和绿色 经济的到来， 我国在跨境电商、 数字贸易方面的实践正在影响这些领域的国际规则形成。 在经济全 球化进程中， 中国不仅要做国际规则的守护者、 捍卫者， 还要做国际规则的创新者和引领者。