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1.结对帮扶：中国城乡区域协调发展的实践经验
作者：谢治菊;梁琴
作者单位：广州大学;乡村振兴研究院
关键词：结对帮扶;结对治理;城乡区域协调发展;科层体系;科层治理
［摘 要］在中国式现代化进程中，以东西部协作、定点帮扶、对口支援、对口合作等为代表的帮扶实践，是促进城乡区域 协调发展的重要政策工具，具有重要价值。结对帮扶是依附并超越科层治理的复合型治理模式，核心在于通过政治权威 的选择性干预，在既有条块层级管理体系内形成制度化协作网络，进而对传统行政组织架构作出适应性调适。其构建基 础包含政治、经济和社会三重维度，其中，政治驱动体现为党政统合机制与干部激励体系，经济保障依托横向财政转移 支付制度及社会帮扶资金调配系统，社会支撑则源自共同体意识形塑与社会参与强化。在运行逻辑上，通过组织动员、 规则重塑和绩效激励，分别实现了结对关系建构与帮扶资源吸纳、体制机制建设与主体责任分工、绩效目标考核与政策 博弈执行，促成了政策运行的闭环，最终实现治理效能转化。这种制度设计既维系了科层组织的稳定性，又通过发达地 区对欠发达地区的定向资源转移，有效应对了我国城乡区域非协调发展的治理难题。
一、问题提出
结对机制由来已久，泛指主体双方的联结与协作关系，具有广泛的组织学和管理学方法论意义。在 新民主主义革命时期，因党的政权建设需要组织动员占人口绝大多数的农民，于是政党下乡与群众建 立联结，并赋予每个党组织成员宣传教育和发动群众的功能［1 ］，而群众的需求信息也可以通过结对联 系得到及时反馈，这便形成了党密切联系群众的工作路线［2］。新中国成立以来，在突发性灾害救援与扶 危济困过程中，城乡之间、厂社之间、灾区与非灾区之间形成了自发的结对帮扶［3］。例如，20 世纪 50 年 代，湖南、河北等省份的农业生产受灾后均得到临近非受灾地区的支援，同时针对西部地区面临的困 难，中央指令发达地区在教育医疗方面给予公共服务支援［4 ］；20 世纪 60 年代，江西、福建等省份成立 了支援山东灾区生产救灾的专门机构；20 世纪 70 年代末，省内不同地区、行业和部门间对口支援的办 法开始出现，并作为一项经验被正式提出。纵观各种各样的结对帮扶，无论是群体间，还是区域间，但凡 需要增强主体之间联结与协作的，都可以用到结对的方法，如师徒结对学习［5 ］、扶贫干部驻村结对帮 扶［6］、东部地区与西部地区结对协作［7］、全国各地结对支援边疆和灾区［8］等。
在城乡区域发展差距不断扩大的背景下，以经济增长为核心考核导向的结对帮扶行为逐渐成为我 国扶贫开发战略的制度性安排。由于一定行政区域内的空间承载了多元主体活动、资源整合和治理任 务，因此在现代化进程中所有关乎行业、阶层、群体之间的协调发展议题，都可以体现为一定空间范围 内城乡区域协调发展的议题，这使结对帮扶成为属地管理的重要内容。1992 年，邓小平在视察南方谈话 中指出，“如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免 两极分化。解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展”［9］374 。1996 年，中 共中央、国务院作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，明确要求凡有条件的单位都要确 定自己的帮扶对象，派出定点扶贫工作队伍，并且定点帮扶具体到乡、村，对口帮扶落实到县，富裕县要 与贫困县结成对子，建立起稳定的帮扶联系。同年，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于 组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》提出，为引导区域经济协调发展，加强东 西部地区互助合作，帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题，逐步缩小地区之间的差距，各地要开展省内 扶贫协作与跨省扶贫协作，并明确了 9 个东部省市、4 个计划单列市与西部 10 个省区的结对关系和工 作要求。可见，结对帮扶广泛运用于边疆治理、定点帮扶、东西部协作、革命老区建设、东北振兴等政策 实践中［10］。
在城乡区域发展过程中，通过结对帮扶促进城乡区域协调发展是推进中国式现代化建设的战略路 径。在城乡发展方面，为推进工业化、城镇化进程，我国走过以农村、农业支持城市、工业发展的道路；在 区域发展方面，作为幅员辽阔、人口众多的国家，我国采取分步走的发展战略，鼓励一部分有条件的人 和地区优先富裕起来，以先富带动后富实现国家物质财富的快速积累［11 ］。这使西部地区、农村地区以 及大部分缺乏组织化经营的小农生产劳动者，与东部地区、城市地区以及从事非农劳动者相比，发展相 对滞后。而社会主义的本质决定了中国要走一条“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化， 最终达到共同富裕”的道路。如果说我国现代化进程的前一阶段需要通过非协调发展以实现物质财富 的迅速积累，那么现代化进程的后一阶段就需要走再协调发展的道路。作为国家推动城乡区域协调发 展的重要政策工具，结对帮扶的核心在于通过行政主导的跨区域协作机制，构建发达地区与欠发达地 区的制度化帮扶网络，以实现资源要素的定向聚集与优势互补。简言之，就是各方面资源项目向西部地 区、农村地区集聚，通过各种帮扶手段促进这些地区及其群众的发展与致富。
纵观已有研究，学术界主要从宏观层面和微观层面对结对帮扶给予关注。已有研究的主要观点在 于：一是从国家视角来看，结对帮扶破解了规模国家的治理负荷，在解决重大社会问题、经济问题和应 对各种突发事件中发挥了重要作用，进一步强化国家认同、重塑府际关系以及促进区域协调发展［12 ］。 二是从府际视角来看，结对帮扶强调地方政府间人财物资源的重新配置。这部分帮扶资源类似于中央 引导下的一种无偿性资源流动，可称作“政治性馈赠”［13 ］。由于帮扶资源主要是财政资金，因此对口支 援与东西部协作也称作“横向财政转移支付政策”，是对纵向财政转移支付的有益补充［14］。三是从社会 视角来看，结对帮扶形成了多元主体共同参与的治理共同体。在动员全社会参与脱贫攻坚的过程中， 帮扶干部在汇聚资源、采集信息和人员培训方面发挥了重要作用［15 ］，市场与社会在帮扶干部的引导 下有序参与帮扶，并通过法律政策、行政动员、战略规划、制度激励、项目评估、联席会议等机制［16 ］，缔 造了城乡、区域间党委领导、政府主导、多元主体协同参与的治理模式［17］。
事实证明，结对帮扶已逐渐成为中国式现代化进程中一种普遍的治理模式，是国家治理现代化的 重要实践经验，对促进城乡区域协调发展、全体人民共同富裕具有重要意义。党的二十大报告指出，党 和国家事业还存在“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”［18 ］14 等困难和问题，并强调“着力推进城 乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”［18］28-29 。党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全 面提高城乡规划、建设、治理融合水平”［19 ］。结合新形势新背景的发展要求，结对帮扶呈现怎样的治理 特征？构建基础是什么？在实践中如何有效运转？这些都是值得深入研究的问题。
为此，课题组深入调研各种结对帮扶形式，其中，于 2019 年 12 月至 2024 年 12 月在贵州、湖南、广 西、四川、云南、重庆、甘肃、宁夏、内蒙古、青海等中西部 10 省（自治区、直辖市）跟踪调研东西部协作工 作；于 2022 年 7—8 月到湖南、海南两省调研中央单位定点帮扶工作；于 2021 年 7 月到 2024 年 12 月 持续跟踪调研广东省驻镇帮镇扶村、东西部协作、对口支援与对口合作工作。通过参与式观察、深度访 谈与集体座谈等形式，课题组先后访谈了相关官员、当地干部、帮扶干部、受益对象、普通群众、企业代 表、社会组织负责人等 3，000 余人，对结对帮扶的不同类型及其实践过程、运作机制、典型经验、现实困 境、发展趋势等核心内容进行了深入了解，由此获得的收集资料、调研数据、访谈内容等是本文的重要 思想来源和分析素材。
二、结对帮扶的主要类型
在中国式现代化进程中，凡城乡、区域发展差距较大的地方，都在开展结对帮扶，帮扶主体涉及中 央部门、地方各级政府和部门、各村社组织以及企业和社会组织，可以说形成了“横向到边、纵向到底” 的全面行动。在结对帮扶过程中，结对双方形成了差异化的主体互动关系、帮扶思路设计、资源配置方 式和治理模式特征。根据主体结构及其互动方向，可将这些结对帮扶形式划分为纵向结对帮扶、横向结 对帮扶和网络结对帮扶三种类型（见表 1）。值得注意的是，不论哪种结对帮扶类型，都有一个共性话语 表达，即“中央所求、受扶方所需、帮扶方所能”，换言之，它们均是中央自上而下引导的制度化结对行 动，由此形成了纵横交错的结对帮扶关系。
一是纵向结对帮扶。纵向结 对帮扶是指条线上的行政部门、 企事业单位对基层政府与村庄进 行的专业化帮扶，主要包括中央 单位定点帮扶以及省市县等层级 的驻点帮扶，属于“条块”结对帮 扶。在科层体系中，“条条”是指中 央和地方依据专门业务内容而设 置的职能部门，其安排尤其注重技术性和专业性，大量的帮扶资源依靠这种专属部门得以明确分配和 合理约束；“块块”一般是指受帮扶的县、镇、村，这些治理场域具有清晰的边界、明确的管辖范围、完整 的财政权和综合的治理功能，能够承接各条线上的帮扶资源，通过资源再分配，帮助辖区内群众脱贫致 富［20］。各条线部门在党委、政府的组织动员下，通过拨款、派员和搭平台等方式，建立了条线单位与基 层政府、基层社会的结对关系。作为条块结对的一种形式，纵向结对帮扶具有集中整合利用行业资源的 优势。此种帮扶一般按照“高低配”原则，由党政系统级别越高、资源越丰富的部门帮扶困难程度越深的 地区和群众，如党政领导“挂点联系”困难村，使部分缺乏竞争优势的村庄借势争取资源，打破科层体系 约束，获得跨层级支持，并撬动中间层级政府的配套政策与各种资源。
二是横向结对帮扶。横向结对帮扶是指发达地区与欠发达地区在同级别政府、企事业单位间的帮 扶行为，主要是指省与省、市与市、县与县、镇与镇、村与村的结对帮扶，常见的横向结对帮扶包括东西 部协作、对口支援、对口合作等形式，属于“块块”结对帮扶。“块块”辖区内科层结构资源及其配置规则具有相似性，凸显“上下同构，左右对齐”的特征，易于形成专业化、平等化的结对关系，便于促进帮扶双 方的协调与沟通，能够通过政府间合作引导市场和社会参与，进而形成全国统一大市场。当然，横向结 对帮扶离不开自上而下的政治推动力与资源优势互补的牵引力。从对口支援、东西部协作、对口合作的 演化过程来看，纵向的政治动员与统筹部署越来越弱化，而基于优势互补、平等协商的横向自发性资源 配置和人文交流越来越凸显［21］，利益分配格局也正在由单向度帮扶向互利共赢转变。
三是网络结对帮扶。网络结对帮扶是多元社会力量所形成的帮扶行为，主要包括企业、社会组织利 用各自的资源禀赋，在镇、村之间开展的灵活的、有弹性的帮扶，如村企结对帮扶属于典型的政府引导 下的网络帮扶。在科层体系之外，市场和社会组织内外部构成要素多元、互动模式灵活，使网络结对帮 扶形式多样化，有的是物资捐赠，有的是农产品采购消费，有的是专家技术和智力支持。在实践中，无论 是劳动力务工就业、农产品买卖，还是企业投资兴业，越到基层社会，结对帮扶就越需要明确各方的需 求选择，适用人格化的互动与合作，而淡化刚性制度约束。值得注意的是，结对帮扶的网络关系建构也 需要依托一定的平台、人物、事件等要素，才能引导社会帮扶资源的配置，其中，科层体系中的权力、制 度资源是撬动社会网络资源的关键要素，有助于建立社会帮扶的行动秩序。与此同时，企业、非政府组 织也有建立积极政治关联和履行社会责任的考量，有愿望借助于参与帮扶行动的契机来获得政府的信 用背书、企业生产经营活动的政策倾斜和消费者的信任资本。
三、结对帮扶的治理特征
（一）基础条件：依附科层治理
结对帮扶是依附并超越科层治理的复合型治理模式，并没有改变从中央到基层的行政组织条块运 行规律与公共政策层级运行状态。科层治理由现代行政任务所催生，是一种有利于治理效率的提升而 被广泛采用的组织结构和管理方式。在结对帮扶政策运行过程中，科层治理为结对双方提供了清晰的 合作框架和规范的运作机制，确保了帮扶措施的精准对接和有效实施。
1. 结对帮扶具有科层治理的等级性。无论哪种结对帮扶模式，结对双方实际上都要服从由上而下 的任务安排，行政职级职务越高的官员越能控制更大幅度和数量的结构性资源，并安排下级官员执行 帮扶任务。与此同时，基于政府职能分工“东西对齐、上下同构”的运行特征，所有的结对帮扶政策都可 以通过较高层级主体安排辖区内较低层级主体建立结对帮扶关系来实现。此外，依托科层治理人事晋 升的规律，建立“利益捆绑、责任连带”的绩效考核与晋升关联机制，将结对帮扶绩效结果与官员升迁挂 钩，并通过多维度的督查和考核，进一步巩固科层治理的等级权威。
2. 结对帮扶体现科层治理的专业性。无论帮扶方是政府，还是非政府组织，其结对帮扶措施都是基 于专业化的分工与合作［22 ］，使不同部门和单位都能结合自身的职能属性、行业优势与资源禀赋开展帮 扶。例如，农业部门围绕农业领域开展结对帮扶工作，给农户的收入、机会、能力带来积极影响，促进农 户收入增加；医疗部门围绕医疗领域开展结对帮扶工作，促进优质医疗资源下沉，提升医疗保障的公平 性和可及性；教育部门围绕教育领域开展结对帮扶工作，保障低收入人口的教育权利、教育条件和教育 收益等。
3. 结对帮扶遵循科层治理的规范性。无论哪种结对帮扶，均需要遵循非人格化、程序化的规范，根 据上级部门要求或者结对双方协议，开展规划制定、计划执行、资金使用、项目审批、过程监管和考核评 价等具体工作。这些制度规则既是各行政职能部门制定标准化政策文本的重要组成部分，也是保障帮 扶各方执行帮扶政策的重要参考依据，这确保了帮扶工作的客观性，确保其不会随着帮扶干部的人事 变动而改变。
（二）结构优化：超越科层治理
从深层次来看，结对帮扶的形成正是源于常规科层治理的弊端，不仅能够弥补科层治理的不足，而 且对保障国家治理的稳定性具有重要意义。早在改革开放初期，邓小平在《善于利用时机解决发展问 题》一文中就提到，“沿海如何帮助内地，这是一个大问题。可以由沿海一个省包内地一个省或两个省， 也不要一下子负担太重，开始时可以做某些技术转让。共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一 天要成为中心课题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷，不是那个样子。社会主义最大的优越性 就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间 矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”［9 ］364 。但是，在改革开放 过程中，由于注重经济指标和效率优先，地方政府及其各部门基于行政区划和职能分工而形成的专业 区隔和竞争程度越来越高，碎片化治理弊端越来越严重，部分地区在竞争中长期处于优势地位并形成 优势资源的“虹吸效应”，而一些老少边穷地区则由于缺乏资源、政策及其他创新发展的要素而出现贫 穷的“扩散效应”。此外，在处理常态治理任务方面，科层治理能够展现出专业、准确、规范的优势，但对 于一些超常规的、需要多部门协同配合的、任务量比较大的政治性任务，科层式的常规治理远不足以应 对政治性、突发性任务的要求，而结对帮扶则能够调动更多元的干部与人才，进行更大量的资源动员， 形成更为灵活的调配机制。
从具体的结对帮扶形式与历史经验来看，结对帮扶对应的帮扶或支援行为，在发展过程中已逐渐 规范化和制度化，最终演化为一种新型的现代化治理范式，本文称作结对治理。结对治理具有协同治 理、合作治理、简约治理等复合特征，其复杂性在于行政组织结构优化所形成的职能调整、权力配置和 流程再造等多方面的治理体系变革，即在现有条块管理与层级管理基础上，通过政治权威的选择性干 预形成对传统行政组织架构的适应性调适。具体而言，一是超越了传统行政组织架构的界限，打破了行 政资源配置的空间范围约束与上下级命令服从工作模式，构建起“一对一”或“一对多”的结对帮扶伙伴 关系；二是治理手段更加多样，治理规则更加灵活，既可以实现国家资源、市场资源和社会资源的整合 利用，也可以在治理目标上兼顾效率与公平（见表 2）。
1. 结对帮扶的协同治理特征彰显了帮扶 资源的系统性、整体性配置。无论是服务脱贫 攻坚还是乡村振兴，结对帮扶所面临的都是 相对复杂的全国性治理网络系统，包含政府、 市场与社会多元主体及其纵横交叉的社会网 络关系。在各地资源禀赋异质性、主体选择偏 好差异化、政策运行机制弹性化以及治理目标手段多元化［23 ］的情况下，必须有一个协同、动态、有序的 治理系统和权威引导，才能保障整体性治理目标的实现，而结对帮扶的协同治理特征契合这一需求。
2. 结对帮扶的合作治理特征体现了帮扶主体的平等性、协商性关系。虽然帮扶方与受扶方之间存 在经济发展水平或行政级别的差异，但基于“择强扶弱”［24 ］的结对原则，帮受双方主体通过一系列帮扶 协议建立了“结亲家、走亲戚”的结对关系，这为双方的平等对话、协商执行提供了平台与契机［25］。在结 对帮扶过程中，虽然结对双方都要根据上级要求完成一些“规定性动作”，如一定数量的人才交流、产业 帮扶、教育帮扶、劳务帮扶、消费帮扶、医疗帮扶等，但具体数量则由双方根据各自的资源禀赋、需求状 况、能力大小等确定，进而制订帮扶计划、整合帮扶资源和实施帮扶项目。只有这样，才能增强帮扶行动 的有效性。
3. 结对帮扶的简约治理特征反映了帮扶过程非正式、人情化的互动。在现实中，大部分帮扶资源都要向欠发达村庄倾斜，而基层乡村社会事务通常是繁杂的、琐碎的，基层社会尤其是乡土社会的行政化 刚性约束较少，人情化的情感交流与非正式沟通较多［26 ］，因此完全依靠科层的正式治理势必带来高昂 的治理成本以及不确定的效果。在此背景下，驻村工作队、驻村第一书记等结对帮扶过程中的人力资源 配置，在科层常规治理之外铺设了一条直接对接底层民众的信息交流通道，既能有效回应民众多元化 的需求，又能通过政策宣传激发社会的内在动力和创造性［27］。
总体而言，结对帮扶是中央针对城乡区域非协调发展所建构的择强扶弱的治理机制。该机制通过 政治权威主导的跨域主体关系建构，形成具有并超越等级依附特征的资源配置网络，其核心是中央基 于选择性干预原则，通过时序适配与主体适配策略建立纵向权威引导下的横向协作框架［28］。这种网络 化治理结构，突破了传统科层组织的单向度治理模式，促进了政府主导的纵向治理与社会参与的横向 治理的融合，形成了多元主体协同的复合型治理格局。从运行过程来看，结对关系的建构与调适以经济 发展水平为动态参数，既嵌入科层组织结构，又保持治理弹性，并通过政治、经济和社会三维驱动，将资 源匹配机制升级为资源创造机制，推动治理结构从点状联结向网络化协同演进，实现科层刚性约束与 市场柔性调节的有机统一。这种结构关系的形成、调整与终结，以结对双方经济发展水平为主要考量要 素，是原有科层组织结构的延伸。这个延伸，可以在不改变科层治理整体结构的前提下，使庞大且僵化 的科层资源实现灵活调配。简言之，结对治理是科层治理的有益补充，反映了科层体系的结构韧性。
四、结对帮扶的构建基础
（一）结对帮扶的政治基础
1. 党政统合型治理机制为结对帮扶提供制度支撑。在中国的治理体系中，党委和政府通过协同治 理、资源调配与制度创新形成了独特的统合逻辑，这区别于西方科层制中政治与行政二分的理论预设。 中国共产党通过组织嵌入与功能整合深度介入政府治理过程，依托政治势能实现目标转化、资源聚合、 组织动员与职能调适，从而将国家意志的表达与执行高度统合［29 ］。将这种治理模式延伸至乡村场域， 即表现为村党组织书记与村委会主任“一肩挑”的制度设计，其通过强化政治统合与组织动员显著提升 了政策执行的效能优势。“自 2016 年 7 月银川会议以来，总书记多次组织召开东西部扶贫协作 与定点帮扶工作会议，各结对省市县之间每年至少召开一次由一把手参加的党政联席会议，其目的就 是为了更好地发挥党在结对帮扶工作中的领导作用”（访谈记录：ZW20211225）①。在结对帮扶过程中， 形成了党建工作与帮扶工作相结合的治理特色。即使是业务关联不强、地理空间相距较远的组织之间， 也可以通过党建共建达成思想共识，这有利于形成治理合力。以广东省驻镇帮镇扶村工作机制为例，该 帮扶是“党政机关 + 企事业单位 + 志愿者 + 科技力量 + 金融力量”的多方组团式帮扶，其中，驻镇工作 队内部一般会设立党支部。“党支部的设立使工作队的政治责任、团队凝聚力大大加强，将多方的帮扶 资源与帮扶力量统合了起来”（访谈记录：WYM20220829）。
2. 以人事权为抓手的绩效考核机制激励行政干部积极落实帮扶政策。政府在绩效形成过程中的比 优争先以及获得更好的晋升机会与待遇条件，是对中国政府官员的主要激励手段，这适用于中国特色 的治理体系。在政府官员绩效考核指标体系中，经济发展指标是重要的组成部分，中央会在经济上向地 方政府大规模放权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府提升经济指标。除此以外，根据各阶段政府中 心工作的变化，绩效考核指标也包括脱贫攻坚、乡村振兴、安全生产、环境保护等内容。“中西部 22 个省 （区）市的党政‘一把手’与中央签订了脱贫攻坚责任书，立下军令状，同时党中央开展脱贫攻坚专项巡 视。中央对地方的问责力度极大，中西部 22 个省被中央约谈过的就有不少”（访谈记录：ZW20211225）。
（二）结对帮扶的经济基础
1.纵向统筹、横向协作与社会协同三重机制促进结对帮扶资金来源的多元化。一是纵向财政转移支 付制度。依据“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的权责配置原则，中央依托税收集中机制，将经济发 达地区上缴的财政收入优先配置给欠发达地区，通过专项转移支付将涉农资金统筹下达至县级政府， 形成“汲取-再分配”的财政杠杆作用。二是横向财政专项转移支付制度。在发达地区与欠发达地区的结 对帮扶中，帮扶资金通过省际协议直接拨付至受援地财政专户，具体标准和要求，见表 3。这种“点对点” 转移机制缩短了资金流转周期，强化了项目实施的时效性，可以规避传统层级拨付中的资金截留风险。 三是社会资本协同参与制度。作为财政资金的有效补充，社会帮扶资金是帮扶资金的重要组成部分，帮 扶主体包括人民团体、社会组织、民营企业、社会各界爱心人士等［30 ］，帮扶资金包含企业捐赠、市场投 资等形式，其中，政府通过财政配套、税收优惠等政策工具撬动社会资本，形成“政府引导 + 市场参与” 的混合供给模式。以广东省“6·30 扶贫济困日”筹集资金为例，通过搭建捐赠服务平台整合企业、社会组 织等力量，2010—2020 年累计募集资金 327.1 亿元，构建起“政府引导-社会响应-平台运作”的协同模 式。“这种机制既拓展了资金来源，又通过第三方监管保障了资金使用透明度，成效是十分显著的”（访 谈记录：WL20230416）。
2. 项目资金管理办法［31］提升帮扶资源分配的规范性。项目离不开资金的支持，帮扶就是多元主体 围绕资金项目进行“项目申报-资金拨付-项目验收-资金结算”的过程。一是资金的使用体现结对帮扶 意图。无论是纵向央地间还是横向政府间的帮扶资金划拨，财政部门都要通过编制专门的预算安排用 途，并与政府政策方案相配套。二是专业化项目运行流程引导资源下乡。项目方案一般要提前半年进行 规划，由基层政府结合乡村社会的实际需求谋划而成，如修一条乡村生产便道、造一口村民饮水井等。 各部门和乡镇的项目汇集形成县级项目数据库，到第二年结对帮扶资金下达后，受扶县（区）的乡村振 兴部门会与相关业务主管部门以及结对帮扶干部共同对项目库中的项目进行择优选择，报县委、县政 府同意后，经上级部门审核批准，予以立项。三是资金项目吸纳多元主体参与。从资源下乡的宏观视角 来看，资源项目有明显的“央地联动”“东西协商”“基层协同”特点［32 ］，中央将帮扶任务和资金整体交给 地方政府，地方政府进行“统筹式发包”，东西部地方政府对如何分配资金、扶持哪些项目进行“协商式 打包”，而基层社会就如何争取和落实项目进行“协同式抓包”。从资源分配的微观视角来看，项目是资 金分配的结果，而分配细则可根据帮扶方和受扶方能力、需求和偏好进行相对灵活的设置。“我们州 6个脱贫县由 5 家中央单位帮扶，帮扶金额从 500 万元到 3，000 万元不等，有的部门是直接将资金划拨 给我们使用，有的部门需要我们上报具体项目后再安排专人专款来落实资金使用，还有的是直接将资 金和项目下沉到村里”（访谈记录：QN20230417）。
（三）结对帮扶的社会基础
1. 共同体意识形塑能够有效凝结社会各方力量参与帮扶。实际上，人们在生存发展过程中衍生的 种种解决问题的思维方式和行为模式，归根结底都是认同问题，而不同群体之间的帮扶也需要社会文 化的共识与认同，尤其是在中华民族文化共同体的建构过程中，以真正的共同生活和共同记忆为基础， 形成了全社会的相互联结。具体而言，一是形成人与社会全面自由发展的共识。一个社会成功与否，主 要应根据该社会成员所享有的实质性自由来评价［33］。自由与人们的可行能力息息相关，而贫困也是限 制人们实质自由的因素之一。只有拥有财富较多的人，才有能力去帮扶那些处在相对贫困中的人。所谓 “一方有难，八方支援”，结对帮扶正是体现了这种扶危济困的特点。二是形成资源公平分配的共识。根 据罗尔斯的正义论原则，正义不仅要实现平等自由、机会均等，而且要通过差别原则让那些处境较差的 人获得更大的好处［34］。脱贫攻坚和乡村振兴正是以国家集体行动来引导人们树立公平正义的价值观， 从而帮助发展相对落后地区和群体实现共同富裕的重要战略选择。三是形成共同发展与共同富裕的共 识。1988 年，邓小平提出“两个大局”的战略构想，一个大局，就是东部沿海地区加快对外开放，使之较快 地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局，就是当发展到一定时期，比如全国达到小康 水平时，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。邓小平“两 个大局”的思想，将“发展效率”与“公平正义”统一于共同富裕目标，从而在全社会形塑了“差异中求共 识、动态中谋共享”的发展观。
2. 社会参与强化能够有效提升结对帮扶的施策精准度。从“管理”到“治理”的范式转换，体现了公 共目标的实现需要依托多元主体的协同参与。具体而言，其动力机制包括以下三个方面：一是个体发展 需求驱动社会参与。工业化、城市化与现代数字技术的扩散重构了社会联结方式，为低收入群体创造了 就业流动机会，推动其突破传统地缘、血缘共同体边界，逐步融入国家治理共同体的规模化场域，而城 乡异质化生活方式与价值观念的互动磨合，进一步加速了这一整合进程。二是信息技术为社会参与提 供技术赋能。移动互联网与自媒体普及不仅提升了信息获取效率，还通过缔造对等关系、惯例交际等新 型社会认知，强化了社会自治能力，尤其是数字技术的双向赋权机制，为多元主体协作搭建了平等化、 可视化的参与平台。三是基层技术治理流程的优化保障参与效能。进入 21 世纪以来，中央一号文件连 续 22 年聚焦“三农”工作，推动帮扶资源下沉与基层治理体系完善。在此背景下，基层政府、村庄与企业 形成协作链条，通过精准对接，将政策红利转化为发展动能。“基层政府与各村、企业和社会组织，为获 得更多的资金支持，谋划项目时会考虑规模、场地、资金、联农带农等方面的情况，一些村支书和驻村第 一书记带领乡村发展的思路还是比较清晰的”（访谈记录：WL20220830）。
五、结对帮扶的运行逻辑
（一）组织动员：结对关系建构与帮扶资源吸纳
组织动员是开展结对帮扶工作的重要前提，有利于多元主体行动共识的达成。结对帮扶是一项多 元主体的、具有高度复杂性的系统工程，只有参与行动的各方了解目标诉求、认可利益分配、达成理念 共识，才能确保结对帮扶的有效性和持续性。因此，在帮扶行动开始前，要兼顾政治、利益和情感要素， 采取有效的动员策略，以调动各方参与积极性，凝聚价值认同，盘活资源供给。
1. 政治动员是推进结对帮扶的刚性力量，通过宣传、教育和组织手段，自上而下地推动领导干部参与结对帮扶工作。在结对帮扶过程中，政治方向、立场、观点、纪律的传递，形成了政治势能［35 ］，从而吸 引各级党政领导干部尤其是“一把手”的关注，有利于推进帮扶资源的整合。例如，脱贫攻坚和乡村振兴 工作都是“五级书记一起抓”的“一把手”工程，需要各级书记层层签订责任书。在访谈时，某中央部门干 部说，“‘一把手’一旦重视某项工作，就会统筹辖区内的各种资源支持这项工作，像东西部协作，2016 年 前后政策效果大不一样，原因在于 2016 年中央主要领导组织召开了座谈会，同时将这项工作纳入地方主 要领导政绩考核范围，这在脱贫攻坚时期传递了前所未有的政治责任压力”（访谈记录：ZW20211225）。
2. 情感动员是推进结对帮扶的柔性力量，既展现了帮扶者的家国情怀，又给予受扶者从容接受的 空间［36］。从帮扶者与受扶者的主体关系出发，情感动员会引导政府与帮扶者、受扶者之间形成参与感、 信任感和认同感，进而提升结对帮扶政策执行的效能。例如，“在东西部协作过程中，辽宁大连与贵州六 盘水两地由于三线建设时期的深厚情谊一直有交流往来，中央在进行结对工作安排时，就让这两个地 方结成帮扶关系，这样有利于帮扶工作的开展”（访谈记录：ZW20211225）。课题组在调研中也发现，大 部分干部和企业家是带着温度和热情参与帮扶行动的，他们或者是源于对公益事业的爱心，或者是源 于对弱势群体的同情，或者是源于对过往经历的触发。
3. 利益动员是推进结对帮扶的内源动力，其以“理性经济人”为假设前提，通过行为主体的自利倾 向［37］，促进帮扶资源优化配置与合作共赢。随着结对关系的深入推进，政治动员效能日渐式微，经济利 益日益成为跨域协作的核心纽带。在城乡区域结对帮扶过程中，发达地区凭借资金、技术和市场等优势 资源，欠发达地区则凭借自然资源、土地储备及劳动力要素形成互补格局，通过要素跨域整合与产业梯 队转移，实现帮扶主体间资源禀赋的帕累托改进，达成发展成果共享的合作均衡。“事实上，西部地区的 人口、土地等资源条件差异并不大，在资源互补的基础上，利好的营商环境，如财政奖补、税收减免兑现 等优惠政策是企业愿意落户的重要驱动力”（访谈记录：ZW20211225）。
（二）规则重塑：体制机制建设与主体责任分工
规则建设使结对帮扶从非正式转向正式的流程化运作，这些组织化、制度化、机制化的规则设计， 是中央引导下由结对帮扶双方协商确定而成的，是构成结对帮扶活动可持续的重要依据。城乡、区域、 群体间的结对帮扶，需要依附常态化、制度化的科层体系，并使这项工作逐渐成为科层组织的常规工 作，这有利于吸纳科层体系中的资源并保障帮扶政策的有效执行。
1. 在机构设置上，建立专门的组织机构和干部队伍，负责推进结对帮扶工作。以东西部协作为例， 在中央层面，农村工作领导小组负责顶层设计，农业农村部负责制定目标、编制规划、出台政策。在地方 层面，建立了相应的领导小组，由党政主要领导担任组长，并在相关部门下设领导小组办公室来负责具 体执行。领导小组办公室负责牵头组织开展结对帮扶工作，一般由农业农村部门牵头此项工作，也有一 些政府将这项工作设在政府办公室、发展改革委或者对外合作交流部门。“领导小组尽管是完成特定任 务的临时性议事组织，却是一种集中力量办大事的工作做法”（访谈记录：XQW20231225）。
2. 在管理规范上，建立全过程帮扶的配套政策与评价体系。例如，既有五年规划、年度工作要点，也 有平时调度、中期报告和年度考核，还有审计、巡视、巡察和督察制度。近年来，我国制定颁布了《关于打 赢脱贫攻坚战的决定》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》《中央财政专项扶贫资金管 理办法》《东西部协作考核评价办法》等一系列政策文件，明确了结对帮扶的政策目标、关系主体、帮扶 内容、组织保障等内容。“尤其是 2015 以来，中央一系列政策文件的制定和出台，保障了帮扶资源的规 范筹集和使用，让结对帮扶双方对各自的任务更为明确，从而让资源配置更加科学合理，并推动各项政 策更加有力地贯彻落实”（访谈记录：ZW20211225）。
3. 在工作机制上，形成行政主导的逐级推进与扩散机制。帮扶政策的制定和执行总体上属于行政主导的事项，形成了一套由“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的主体分工与推进流程。具体而言，中央 层面主要负责结对帮扶的顶层设计，包括宏观目标确立、整体方案设计，通过顶层设计将国家意志、领 导讲话精神转化为政策实施意见。省级政府处于中间枢纽位置，被赋予决策职能，其态度和水平决定了 地方政策执行的效果。例如，在东西部结对帮扶过程中，两省主要领导要召开党政联席会议，出台配套 政策，将资金支持、人才交流、劳务协作、产业协作、消费协作、教育帮扶等各方面任务分给相关各职能 部门和下级政府。市县级层面负责具体事务的落实与相关协作任务的协调，可适当统筹纵向资源、横向 资源和网络资源，商讨合作内容，制定工作清单，以贯彻落实具体的结对工作方案，完成相关任务指标。 “根据业务管理与属地管理原则，在各类帮扶资源向乡村下沉过程中，县级各职能部门与各乡镇是结对 帮扶项目落地执行的共同责任单位”（访谈记录：ZW20211225）。
（三）绩效激励：目标考核压力与政策博弈执行
绩效目标考核可以推进结对双方在协商博弈中不断提升帮扶政策执行效能。绩效考核的功能之 一，是考核评价的结果与干部提拔任用的挂钩，通过政治奖惩压力激发干部的积极性。与此同时，由于 政治、经济等绩效要素具有稀缺性与竞争性，且权重分配比较复杂，因此在结对帮扶过程中不可避免地 会出现协商与博弈的情况。
1. 绩效竞争反映了帮扶主体以及受扶主体内部的竞争关系，这在传统绩效竞赛的基础上增加了结 对竞赛的内容［38 ］。在结对竞赛中，上级政府一般会将治理事项进行量化分解并逐一赋值打分，下级政 府则根据自身资源禀赋落实各项指标要求以争取“好成绩”，于是在这种情况下各帮扶方会适当增加 帮扶资源以增加获胜砝码，这间接形成了中央所期望的结果，即从发达地区汲取更多资源帮扶欠发达 地区。一位山东挂职重庆的帮扶干部说，“2010 年时，东部援助西部的财政资金普遍为县均 300 万元，到 2018年时东部援助西部的财政资金普遍达到县均 3，000 万元，2020 年以后几乎都达到了 5，000 万元， 其原因之一在于东部各兄弟省份之间相互竞争，使全国整体的帮扶资金标准一再上调”（访谈记录： ZY20210103）。
2. 绩效合作反映了帮扶方与受扶方之间的互动合作关系，这是结对帮扶的常态。结对双方通过协 商合作，共同制订实施方案，推动政策的落实与执行，促进双方资源优势互补与合作共赢，推动科学化、 精细化治理。由于绩效考核结果影响着结对双方帮扶干部的提拔任用，这也就吸引了领导注意力，有利 于建立横向和纵向的信息交流和资源配置关系，在横向上推进结对双方加强党政联席集体决策，使两 地的信息和资源交换更为顺畅，在纵向上由地方主管干部推进辖区内各条块部门的资源统筹使用。“只 有上面的领导达成了一致的意向，下面的部门和资源才会动起来，才有招商引资、劳务协作、消费帮扶 等各项工作的推进”（访谈记录：LYG20230416）。
3. 绩效博弈反映了结对帮扶是合作与竞争并存的关系［39］，激活了科层体系内资源的再分配。在绩 效博弈过程中，还存在一种谋求“合作剩余”的控制权争夺行为［40 ］，即参与者在履行契约规定的目标任 务后，在获取一定利益的同时，也希望最大限度地争取契约规定之外的剩余权益。博弈行为不仅体现在 处于权力高位与处于权力低位的人之间，也体现在帮扶双方的策略性行动选择之中。“中央会时不时公 示帮扶资源投入情况，这实际上就是在进行‘排名通报’，促进大家暗地里的竞争更加激烈，其最终的结 果是，各地实际完成的任务都远远超过了中央的指标要求。每年东西部协作中人才交流、劳务协作、消 费协作等帮扶任务实际完成数量，往往是年度计划的数倍甚至数十倍”（访谈记录：HLY20220103）。
六、结语
结对帮扶是依附并超越科层治理的复合型治理模式，其核心是依托政治权威对行政系统的选择性介入，驱动政府、市场和社会等多元治理主体共同参与帮扶事务。该机制凭借政治权威的合法性与政策 设计的正当性，在中国式现代化进程中逐渐形成制度化的治理范式，其运作机理为：通过建立主体协同 机制，实现传统行政资源配置的结构性调适，继而整合市场主体与社会资本参与，最终依托纵横交织的 帮扶网络强化国家治理效能的空间延伸。
从治理范式演进来看，结对帮扶实现了由单一纵向科层治理向复合型治理的转型，其在保持纵向 层级治理效能的基础上，拓展了城乡区域横向治理与政府引导下的网络化治理，形成了“强政府、活市 场、广社会”的协同格局。这种制度设计既维系了科层组织的稳定性，又通过发达地区对欠发达地区的 定向资源转移，有效回应了我国城乡区域非协调发展的治理难题。
作为兼具公平与效率特质的制度安排，结对帮扶通过时空维度重构系统资源分布：在效率维度， “结对”机制降低了跨域治理的交易成本，形成了精准的资源供需匹配；在公平维度，“帮扶”属性确保了 发展成果的普惠性共享。这种双重价值使其在脱贫攻坚与乡村振兴战略中，持续发挥缩小城乡区域差 距、促进共同富裕的制度功能，其实践成效印证了在中国式现代化进程中通过政治动员整合多元主体、 突破科层刚性约束的治理优势，具有重要的研究价值。
