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1.财税法视野下低空经济高质量发展的困境与破局

作者：江博成,华国庆

作者单位：安徽大学

关键词：低空经济;财税法;新质生产力;战略性新兴产业;高质量发展

　　摘　要：低空经济是我国新质生产力的重要组成部分，具有显著的战略意义与发展潜力。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。现代财税法作为供给财政资源、发挥调控调节功能的制度体系，在低空经济高质量发展过程中扮演着重要角色。然而，梳理现有的低空经济相关政策法规发现，当前在低空科技创新、低空基建建设、低空人才培育和低空市场构建方面，财税法似乎并未最大程度发挥其引导调控作用。从宏观层面上看，深化财税体制改革是高质量发展的迫切需要，其中预算法律制度与税收保障体系起到关键作用；从中观层面上看，低空经济依托跨行政区域的资源要素互联互通，引入区域财税合作理念，合理配置共同财政事权与支出责任是必然之举；从微观层面上看，财税法应从优化财政制度以促低空科技创新、深化投资改革以促低空基建建设、加大财税支持以促低空人才培育、发挥财税引导以促低空产业应用四方面协同发力。

　　引　言

　　２０２４年被称为低空经济元年。２０２４年１月１日《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式实施，３月５日“低空经济”首次被写入国务院政府工作报告，７月１８日党的二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出要发展通用航空和低空经济，１２月２５日，国家发展和改革委低空经济发展司正式成立，其职责定位于拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题等。国家对低空经济高度重视，一系列顶层设计，为我国低空经济高质量发展打下了坚实基础。作为战略性新兴产业，低空经济的未来是一片新蓝海。然而，机遇与挑战往往相伴而生。２０２４年１１月，济南平阴县政府以总价９．２４亿元出让低空经济３０年特许经营权，是为全国首例“卖天”案例。① 在地方财政紧张的前提下，此种模式的最大优势在于能给地方带来直接的财政收入。但问题在于，低空经济是一个宏观的概括性概念，与具有排他性的特许经营权相悖，且空域资源的管理是国家事权，而非地方事权，此举是否具有合法性有待商榷。财税制度横跨政治、经济、社会等多重维度，历来是改革的先行军与突破口，以财税制度为研究对象的财税法学也呈现出同样的特质。②

　　在此背景下，学界对于低空经济的法治保障研究仍处于全面铺开阶段：有学者提出应制订低空经济产业促进法，以破解产业发展障碍；③还有学者立足于法政策学视角，进行针对性制度构建以解决低空经济发展中的实际问题；④也有学者提出低空经济立法应采取领域法范式，确立促进与管制的法律规制逻辑；⑤部分学者认为，法治现代化是低空经济高质量发展的内在逻辑，应确立了发展与安全并重的法治目标。⑥ 总体来看，现有研究多立足于低空经济的整体法治保障角度，尚无从财税法视角进行研究。

　　现代财税法兼具财政和治理二元目标，既需要为国家施政行为提供财力支持，也须在其过程中发挥社会治理作用。从财税法角度研究低空经济，是基于该领域当前高质量发展需求以及财税法自身特性所决定的。本文拟在阐明低空经济高质量发展与财税法的耦合逻辑基础之上，深入剖析当前低空经济所面临的财税问题，进而提出在低空经济高质量发展过程中的财税法因应。

　　一、逻辑机理：低空经济高质量发展与财税法的耦合

　　（一）耦合起点：低空经济内涵廓清

　　低空经济与财税法的耦合本质是制度供给与产业需求的动态适配。“低空经济”属于政策性表述，在中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中被首次提及。一些地方政府颁布的规范性文件尝试界定低空经济的内涵，但遗憾的是，这些界定相对宽泛。① 因此，如何理解低空经济的内涵，是探寻低空经济与财税法耦合逻辑前首先需要阐述的问题。具言之，可以从分析低空经济的否定性构成要件与肯定性构成要件着手，在否定性构成要件做出限定后，通过肯定性构成要件明确其内涵范畴。

　　一方面，通过对低空经济现有规范维度的考察，至少可对其内涵做出两点限定：一是厘清低空经济与通用航空等相关概念分野。在实践中，往往出现混淆低空经济与通用航空的情况。诚然，二者在范围上有部分重叠，低空经济最早也被解读为通用航空经济。② 但是，二者有明显区分，不可混用。通用航空是指使用民用航空器，在３０００米以下的低空空域从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括但不限于工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。③ 而低空经济则是依托通用航空、无人机、电动垂直起降飞行器（ｅｌｅｃｔｒｉｃＶｅｒｔｉｃａｌＴａｋｅ－ｏｆｆａｎｄＬａｎｄ? ｉｎｇ，简称ｅＶＴＯＬ）进行的各类经济活动的总和。可见，二者在覆盖范围上确有重合，但通用航空仅是低空经济依托媒介之一，亦即在逻辑关系上，通用航空是低空经济的子集。二是明确低空空域的“真高”④范围。低空空域的真高范围是低空经济概念中的重要参数，国际民用航空组织（ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｉｖｉｌＡｖｉａｔｉｏｎＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，简称ＩＣＡＯ）最早将空域细分为七个等级，其中有三个等级专指低空空域。在我国，２０１０年发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》将低空空域的范围规定为真高１０００米以下的垂直范围。２０１６年，国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》将低空空域的范围划分为真高３０００米以下。不难看出，随着通用航空业的发展与相关技术的进步，低空空域的垂直范围有着提高的态势。但至少在现阶段，我们可以原则上将低空空域的垂直范围界定为真高３０００米以下。

　　另一方面，从实质主义角度出发，低空经济作为新质生产力的代表性产业之一，是在高技术、信息化、网络化时代背景下涌现的新型经济形态。因此，可以结合新质生产力理论分析低空经济的质态，以此明确低空经济法律意蕴的肯定性构成要件。一是创新驱动性。低空经济是技术集成创新驱动的经济形态，⑤飞行器制造业与飞控系统等配套技术构成了低空经济的核心产业，亦即低空经济发展的动力源是以科技创新为主导的先进制造产业，而非传统的财政驱动型或资源开发型产业。二是空间依赖性。低空经济活动依托三维空间，具有较强的空间立体性。从某种程度上说，低空经济拓展了人类经济的活动空间，在垂直方向上聚集了多种不同产业，在水平方向上则呈现区域特色。例如，城市空运、物流运输、观光旅游等经济活动均发生在垂直空域，而无人机技术等先进产业则集聚在部分高新产业区域，具有鲜明的区域色彩。三是辐射带动性。低空经济是一种涉及基础设施建设、飞行器制造、人工智能开发、数据要素流通、低空智联网搭建的生态价值共同体，呈现“由点到核”综合经济形态。此外，低空经济具有较强的相关产业吸附能力，能够加速促进生产要素资源汇集、产业与地域的谐频共振，这与新质生产力“以高效率要素组合生产高质量产品”的要求完美契合。①

　　（二）作用机理：财税法何以促进低空经济高质量发展

　　低空经济的高质量发展与法治的保障直接相关。低空经济的发展离不开法律的规范与安全保障，但更有赖于法律的有效激励。作为服务于国家战略、增进社会整体利益的发展促进之法，财税法在其中扮演了十分重要的角色。从逻辑机理的角度考察，财税法通过规范预算、财政收支、税费征收、转移支付等行为，以实现政府特定经济发展目标。可以说，以财税法治建设促进低空经济高质量发展是全面贯彻新发展理念的必然举措。

　　首先，财税法为低空经济高质量发展提供良好的财税法治环境。习近平总书记指出，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”②低空经济作为国家战略性新兴产业，其高质量发展离不开良法善治的保障。唯有构建有助于保障和促进经济发展的法治轨道，才能为推动经济发展提供良好的法治环境。③ 低空产业的发展需要公平有序、可预期的市场环境，财税法在其中发挥重要作用。财税法是政府运用 “有形之手”进行宏观调控的关键媒介，能够推动创新集聚、培育经济发展的新业态。低空经济的高质量发展，以科技创新为核心，以产业链的互联互通、市场有序开放为基础，财税政策可以起到激发市场主体积极创新活力。市场主体是经济活动的主要参与者，而影响市场主体进入的主要因素在于营商环境的优劣，这与财税法治环境建设密切关联。完善、健全的财税法体系可以保障市场经济的平稳运行，有效保障市场主体的合法权益并满足其合理预期。宏观调控法具有典型的回应型法特征，④能够将经济产业变革所引发的外在张力视作认知的来源和自我矫正的机会。通过财税法的宏观调控手段，如依法运用财政补贴、税收减免、税式支出等方式，降低低空经济企业的经营成本，引导、鼓励企业加大低空经济方面的投资创业、创新研发等，进而达到促进低空经济高质量发展的目标。

　　其次，财税法为低空经济有序化发展提供规则形塑。法律引导人们在其限定的范围内作出某种行为，以保障社会活动不至于陷入无序。在经济领域，完善的财税法体系以“激励－约束”双向调节机制为经济活动提供了规范化的制度通道，具体而言，促进性规范和禁止性规范是财税法发挥指引效果的常见形式。① 一是财税法以多维行为引导机制对低空经济运行进行调控。例如，可以以增值税留抵退税政策精准激励无人机研发企业，提升企业内源融资能力，缓解企业短贷长投问题，赋能低空科技创新。② 再如，在通航消费终端，完善消费税税率，强化消费税负外部性矫正效果对消费税实行差异化税率引导理性消费。③ 二是财税法以多元机制引导低空经济发展方向。专项转移支付制度为低空数字基建（如空域管理系统的数字化升级）提供稳定财源，资源税法则可设计阶梯税率有偿出让空域使用权，以差别化的税率引导空域资源流向高附加值领域，同时也体现了国有资源有偿使用原则。此种制度安排既能化解无序竞争可能造成的公地悲剧，④也促进了低空市场主体创新活力涌现。三是财税法通过构建风险预防性规制模式实现低空产业发展与公共利益动态平衡。例如，环境税法将无人机碳排放纳入课税范围，倒逼企业进行绿色技术创新；特别纳税调整规则有效遏制平台企业的垄断倾向，维护低空经济市场的竞争秩序。

　　最后，财税法为低空经济生产要素合理化配置提供重要保障。作为中国经济高质量发展的重要抓手，低空经济是新质生产力的典型代表，有其独特的战略价值与时代意义。⑤ 新质生产力既强调生产力要素的新质化，亦对生产力要素的优化组合提出了更高要求。⑥ 低空经济的生产要素组成包括低空劳动者、低空生产资料等新质实体性要素，也包含数据等新质智能型要素。唯有这些要素处于合理的配置位时，才能最大限度促进低空经济的高质量发展。然而，生产要素的过度集中和不当使用，以及生产要素流通中的行政壁垒，致使其难以发挥复用和聚合效应。① 一方面，财税法在保证国家稳定收入的基础上，提供规范化、法治化的激励政策与法规，进而使不同部门的生产要素处于理想化而非自然化的结构中，并以此促进科技创新、产业迭代等公共利益目的的实现。② 另一方面，财税法通过调整财政预算、减少低效支出等手段，促进其所覆盖的劳动者、劳动资料朝向更高素质的劳动者、更专业化的劳动资料转化。例如，劳动资料是劳动者用来加工劳动对象的物质手段，而作为新质实体要素的劳动资料泛指由创新推动的前沿性生产工具，如低空飞行器生产机器人等，其优势在于能大幅提高生产效率及智能化水平。③ 因此，财税法通过发挥其财政资源配置、税收调节等功能，切实保障低空经济生产要素的合理化配置，进而促进其高质量发展。

　　二、现状检视：我国低空经济政策法规梳理与发展困境

　　（一）低空经济高质量发展政策法规梳理

　　低空经济作为一种新兴的经济模式，以民用航空器、载人及无人的飞行设备为活动载体，与中高空和太空经济活动互为补充，为经济增长提供了新的可能。全球低空经济的发展历程大致可以划分为三个阶段，分别是初步形成期（１８世纪末至２００６年）、规范发展期（２００６年至２０２０年）和普及应用期（２０２１年至今）。低空经济最早可以追溯到１８世纪末的热气球航空工具测试，该工具在巴黎测试成功后，迅速被应用到体育及旅游领域，这标志着广义范畴的低空经济初步形成。到２００６年，英国石油公司（ＢＰ）首次将无人机应用于海上油田平台的监测，这意味着无人机应用实际拓展到工业领域；２０１６年，美国国家航空航天局（ＮＡＳＡ）与美国联邦航空管理局（ＦＡＡ）联合推进美国无人机交通管理系统建设，欧洲单一空中交通管理研究院（ＳＥＳ? ＡＲ）提出“Ｕ－ｓｐａｃｅ”④概念；２０２０年，美国总统签署了简化无人机低空飞行授权流程的低空飞行安全法。自２０２１年，低空经济进入普及应用阶段，亚马逊开展ＰｒｉｍｅＡｉｒ无人机送货服务，英美等国试行空中出租车，这意味着低空经济的技术与管理日臻成熟，进入了广泛应用的时代。⑤

　　我国关于低空经济的政策演进，最早可以追溯到２０１６年国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔２０１６〕３８号）。其为促进通用航空业的持续发展，提出了培育航空市场、加快通用市场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化安全监管等若干指导意见。２０１８年，中国民用航空局（以下简称民航局）制定了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，从低空飞行服务保障体系的重要意义、总体思路、布局定位、能力建设、运行管理及措施要求等方面做出了相关规定。２０２１年，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》首次将低空经济纳入规划蓝图，规划期为２０２１至２０３５年，远景展望到世纪中叶。２０２２年，民航局印发《“十四五”通用航空发展专项计划》提出，到２０３５年基本建成无人机产业生态圈，成为构建新发展格局的新动能。２０２３年，中央经济工作会议正式提出将低空经济作为重要战略性新兴产业。２０２４年全国两会期间，低空经济作为新增长引擎首次被写入政府工作报告。同年９月，国务院在第十四届全国人大常委会第五次会议上所作的《关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告》中指出，低空经济产业建设成效明显。与此同时，全国多地政府将低空经济纳入２０２５年重点工作，通过出台专项政策、设立产业发展基金及完善基础设施建设等方式进行系统规划。总体来说，国内形成了从中央到地方的多层级低空经济政策体系。中央政策高屋建瓴地指出低空经济从短期到中长期的发展道路，地方政策则更多着眼于因地制宜发展低空经济。①

　　当前，我国在航空法律体系的基础之上，形成了以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《航空法》）为主线、通用航空及无人驾驶航空器领域的众多法律规章为支线的综合低空经济法律体系。通用航空方面，早在２００３年，国务院和中央军委颁布了《通用航空飞行管制条例》，从飞行空域的划设与适用、飞行活动的管理、飞行保障等方面规范通用航空飞行活动，保证飞行安全。此外，交通运输部、民航局围绕通用航空领域出台了多部规范性文件。无人驾驶航空器方面，２０２３年国务院和中央军事委员会颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》），将无人航空器界定为没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器，从航空器和操纵员管理、空域和飞行活动管理、监督管理和应急处置等方面规范无人驾驶航空器相关活动，系该领域首部专门性法规。为配合《暂行条例》实施，交通运输部于２０２４年１月颁布《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，进一步细化了民用无人驾驶航空器的运行安全管理规范。

　　在地方层面，近年来一些省、自治区、直辖市颁布了若干低空经济方面的政策法规。从效力层次来看，主要包括：一是地方性法规，如《江苏省民用航空条例》（２０１７年）、《重庆市民用航空条例》（２０１９年）、《湖南省通用航空条例》（２０２２年）、《四川省通用航空条例》（２０２２年）等；二是政府规章，如《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》（２０１７年）、《新疆维吾尔自治区民用无人驾驶航空器安全管理规定》（２０１８年）、《重庆市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（２０２４年）等；三是规范性文件，如《安徽省加快培育发展低空经济实施方案（２０２４— ２０２７年）及若干措施》（２０２４年）、《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（２０２４—２０２７年）》（２０２４年）、《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（２０２４—２０２６年）》（２０２４年）等。

　　（二）财税法视野下低空经济高质量发展梗阻

　　１．核心技术薄弱，财税制度安排存在局限

　　核心技术是实现低空经济高质量发展的第一动力。低空经济作为技术密集型产业，核心技术的创新突破是其发展关键。然而，我国在航空领域核心零部件制造方面的技术创新能力仍显不足，如无人机的处理芯片、航电系统、航空发动机等核心设备制造，面临西方国家”卡脖子”困境，严重依赖进口。究其根本，症结在于低空经济的技术成熟度不足且核心技术短板难以攻克。首先，技术成熟度不足。不可否认，近年来我国在航空器制造方面取得了长足的进步，甚至在部分领域已经走在世界前列，然而在航电系统、航空发动机等核心领域仍缺少技术创新能力。并且，低空经济配套支撑技术也亟待加强。以电动垂直起降飞行器供能为例，面向城市空中交通的动力电池要求输出功率大、输出电压均匀、能量密度高。① 当前，新能源车锂电池能量密度约为２００Ｗｈ／ｋｇ，城市空中交通的电动垂直起降飞行器锂电供能至少需达到４００Ｗｈ／ｋｇ，而国内的半固态电芯的电池能量密度仅为３４０Ｗｈ／ｋｇ，低于航空燃油的比能量，难以满足大型无人机长时间飞行的供能需要。其次，核心技术短板难以攻克。例如，在通用航空领域，低空核心零部件和核心系统较为依赖国外的技术支持，这无疑制约了低空经济技术的自主创新，对国家安全也是一大隐忧。

　　针对上述低空经济技术薄弱问题，从发达国家的发展经验来看，财税法是促进自主创新的有效政策之一，政府采购与税收优惠是其重要手段。② 我国既有的财税法制度安排，从一定程度上促进了低空经济领域的自主创新，然而仍存在待改进之处。

　　一方面，政府的采购激励手段存在问题。一是政府采购激励自主创新法律依据不清。当前的制度依据，主要包括以《促进科技成果转化法》为代表的科技类法律，和以《政府采购法》为代表的政府采购类法律。然而，在上述两类法律中，却未见以政府采购激励自主创新的相关表述。缺少明确的法律条文指引，在政府采购行为发生时，能否将激励创新作为一项原则仍待考究。二是已有的制度安排外延不明。例如，低空经济的“核心技术”“关键技术”应当如何认定？参考美国的《联邦采购法》，该法案首先明确规定政府鼓励最大限度地利用政府合同下的发明创造，将发明创造解释为承包者在履行政府合同项下的工作时作出的任何发明，并且对于如何认定科技创新给出了详明的标准。

　　另一方面，鼓励创新的税收优惠举措存在局限。一是现有税收优惠措施覆盖面不足且适用受限。以留抵退税政策为例，在２０２２年拓宽适用范围后，仍仅是通过提前将企业未来可抵扣的税款退还的手段起到补充企业资金流的作用，实际上并未降低企业税负。需要注意的是，在低空经济核心技术的创新以及重大技术短板的攻克过程中，对应的市场环境可能尚不成熟，研发方或者说供给方在市场中处于弱势地位，而增值税作为一种间接税虽然理论上可转嫁，但鉴于其市场地位，增值税负的转嫁往往难以实现。因此，实施针对性的核心技术创新增值税减免是有必要的。二是现有税收优惠措施过于强调结果导向。当前的税收优惠政策以直接优惠的形式着力于研发的后程阶段，简而言之，其所面向的是业已取得研发成果的企业。然而问题在于，对于中小企业来说，研发初期的资金支持尤为重要，此种“锦上添花”而非“雪中送炭”式的优惠政策极易导致资源的错配。三是促进科技创新税收优惠政策未与关联制度规范发挥协调效应。该问题的表征在于有关税收优惠政策在当前的税法体系中较为孤立。究其根本，税收优惠政策在设立之初主要出于某一单一目的，难以与关联政策协同发力，这也反映出立法者在立法过程中缺少体系思维引导。①

　　２．基础设施不足，投资融资体制亟待优化

　　完善的低空基础设施是低空经济活动的前置条件。在低空经济活动中，地面与低空的交互存在高关联性与高复杂性，因此，通用机场、临时起降点、低空智联等基础设施的完备程度尤为重要。然而，当前我国的低空基础设施建设较为缓慢，具言之，低空硬件基础设施供给不足、软件基础设施建设滞后。首先，硬件设施不足。我国通航机场数量较少，并且存在地域分布不均、功能相对单一等问题。截至２０２４年６月，我国约有４００个公共通航机场，而美国拥有超过４０００个，约占其１０％。② 并且，我国的通用航空机场主要集中在华东和东北地区，难以成网连片，重点地区覆盖率不足。其次，软件基础设施建设滞后。低空经济软件基础设施囊括空域辅助系统、空管信息系统、城市交通网等。当前的网络信息基础设施存在速度慢、规模小和效果差的问题，难以支撑低空感知与通信的需求。并且，在部分地区，军航与民航的通航计划信息与站点并未实现互联互通，增加了协调成本，这降低了通航效率。

　　低空基础设施作为支撑低空经济高质量发展的必要保障，理论上应当由政府财政与社会资本共同满足其建设所需的大量资金。然而，当前的基础设施投资融资体制存在财政资金难以为继、社会资本参与不敷等问题。首先，在可以预见的未来，低空基础设施建设资金需求将保持快速增长态势，但作为建设资金主要来源的财政资金难以为继。以安徽省为例，安徽省发改委印发的《安徽省加快培育发展培育发展低空经济实施方案（２０２４－２０２７年）》将逐步完善基础设施置于主要预期目标一览表的第一项，提出到２０２７年建设２０个左右通用机场和５００个左右临时起降场地，而当前的数量分别是９和２０，具有较大差距，这意味着需要大量资金供给。然而，财政收入受到经济大环境下行影响呈下降态势，加之高企的地方债务抑制了经济增长，土地财政难以为继。根据相关研究，截至２０２０年地方政府债务规模已经达到８５．４９万亿元，占ＧＤＰ比重８４．３％。① 财政在未来能否支撑大规模的低空基础设施建设仍存疑问。其次，在财政压力增大的情况下，社会资本参与基础设施建设的动力不足。我国近年来通过引入金融市场融资工具等方式，创新基础设施建设投融资模式，在一定程度上促进了社会资本的参与度。然而，与财政投资相比，社会资本具有天然的趋利性，致使其参与公益性或准公益性的基础设施建设时缺少内在动因。例如，ＰＰＰ模式中社会资本的角色从战略投资者转变为财务投资者；又如，存量资产盘活ＡＢＳ、ＢＯＴ等吸引社会资本参与的多为政府让渡的资源收益。

　　３．专业人才短缺，财税法未发挥应有支持

　　人才是低空经济高质量发展的基础性、战略性支撑。与传统产业不同，作为新质生产力的典型代表，低空经济产业链长、覆盖面广，对劳动力素质提出了较高要求。当前，我国低空经济产业面临着人才紧缺的情况。首先，缺少专业操作人员。例如，我国通航产业目前正面临着人才断档的风险，尤其是飞行员、机务维修人员，难以满足机组运行的最低需求。截至２０２３年底，中国通用航空从业飞行人员３９８０名，根据《全国通用机场布局规划》中每家航空器配给１．４名飞行员测算，需求缺口为４６２人。② 其次，专业研发人员不足。低空经济高质量发展离不开技术创新，然而，这一领域的专业研发人员却严重短缺。具备低空经济前沿知识与研究素养的高技能人才尤为紧缺，不利于低空经济领域技术突破。

　　新质生产力的第一要素是高素质劳动者，财税法对于人才建设起到重要作用。当前我国的财税政策对于推动低空经济人才建设存在若干问题。其一，对高技能人才培训激励不足。例如，就职工培训企业所得税税前扣除政策而言，仅部分行业企业职工培训费用可税前全额扣除，一些战略新兴产业的企业职工培训尚无扣除优惠政策。其二，对科研人才技术攻关的支持力度不足。高校作为科研攻关的主要阵地，其研究经费占Ｒ＆Ｄ经费的比例逐年下降，③低于创新型国家的平均水平。④ 并且，竞争性经费申请过程繁琐、资助时间短、资助项目分散，从长远角度看，不利于技术人才科研攻关。其三，职业教育经费单一、战略新兴产业教育重视不足。职业教育是低空经济人才培育的重要模式之一。高职学生在高等教育中占比几近５０％，所拨经费却只占高等教育总经费１７?８４％，⑤财政拨款系其主要来源。并且在高职教育中，作为战略新兴产业的低空经济、数字技术等未受到应有重视。

　　４．市场体系滞后，财税调节调控功能不彰

　　长期以来，我国对财税的定位主要是在经济领域，并将其作为政府宏观调控的杠杆与手段。然而，近世以来，随着财税法承担了越来越多的宏观调控功能，促进社会政策目标的达成亦日益成为其重要使命。低空经济市场体系的完善，离不开财税手段的运用。然而，当前我国低空经济市场体系发展仍较为滞后，产业链整体发展不均衡，财税调节调控不彰。

　　首先，低空经济保障环节较为薄弱。一方面，低空经济金融保险产品较少，中长期技术研发、低成本信贷等创新金融产品尤为紧缺。无人机作为低空经济的发展引擎，与其相关的保险体系尚不完善，且与相关应用场景融合度不高。另一方面，低空经济产业链下游发展滞后。例如，产业链下游的信息服务、空管服务、低空维修与技术支持发展水平与上游产业链不匹配。

　　其次，低空经济应用场景较为狭窄。当前，低空经济的主要应用面向为观光旅游、农业保护、抢险救灾、短距离配送等，仍处于早期的探索阶段，缺少成熟稳定的商业模式。究其根本，低空经济产品缺少价格优势是重要原因。以电动垂直起降飞行器为例，相关产品造价、维护成本高，载客量少，与传统的交通工具相比缺少优势。短期内，其只能作为一种通行方式的补充，距离社会规模化普及仍有距离。

　　最后，低空经济消费潜力未完全释放。受到发展历程较短影响，对于大众而言，低空经济及其相关产业活动仍属于新生事物，消费者的消费需求未被充分激发。与美国等发达国家相比，我国通用航空主要面向社会公共服务与工农业领域，而美国的共公务飞行和个人飞行则占比较大，甚至成为在国家航空运输系统中不可或缺的部分。① 可以看出，我国的载人通航市场规模较小，难以满足不同层次消费者的消费需求，低空消费潜力仍待释放。

　　三、路径设计：我国低空经济高质量发展的财税法进路

　　（一）宏观层面：深化财税体制改革

　　１．以领域法学为进路，强化财税法的促进功能

　　党的二十届三中全会提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，深化财税体制改革是推动高质量发展的迫切需要。② 财政税收在国家治理中居于基础地位，财税法涉及众多法律部门，财税法律现象纷繁复杂。如何推动其范畴整合与促进功能的有效发挥，是首先需要解决的问题。与传统部门法不同，领域法作为一种立足新兴交叉领域的法学研究范式，以问题为导向，以特定经济社会领域现象为研究对象，客观上消融了不同部门法规范的门户之见。③ 因此，应当以领域法学研究范式为进路，将财税法纳入特定领域范畴，以一体化思维模式探求其中一般规律，并据此指导相关部门法建构，以免其沦为貌合神离的“规范拼盘”。进而，发挥财税法的促进功能，以保障经济社会高质量发展目标的实现。

　　２．以创新发展为导向，健全预算法律制度

　　一方面，以创新为导向，健全财政预算支出法律制度。预算制度的现代化水平与政策目标的关联度呈正相关，问题在于，我国当前的创新导向财政预算法律制度仍有部分处于预算法规制外，甚至有被滥用的可能。例如，鼓励科技创新的税式支出并不在《预算法》的调整范围内，其本质上属于隐性、间接的财政支出，在一定程度上拥有随意适用的空间。因此，建立税式支出报告制度，将税式支出纳入《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的规制范畴确有必要。另一方面，以发展为导向，加强地方债务的规范控制。如前所述，地方债风险日益凸现，可以说是当前中国宏观经济运行面临的最大挑战。然而，现行《预算法》对地方债的约束存在预算约束模糊、预算权不平衡、预算环节循环等问题。① 鉴于此，有必要进一步强化地方政府债务的预算法规制。具言之，应将地方债收支全面纳入预算，即建立起全口径的地方债预算管理制度，并以地方债收支行为为中心，将地方债预算纳入预算案予以编制。

　　３．以税收法定为原则，完善税法体系

　　税收法定原则是贯穿税收法治各环节的基石原则。② 一方面，以税收法定原则指引税种立法。在既有的税种立法中，存有制度瑕疵。例如，作为个人所得税的九大税目之一，偶然所得在《中华人民共和国个人所得税法》中的定位模糊，存在着内涵不清、外延不明、制度不公等问题，甚至在某种程度上成为了新的兜底性税目。③ 此外，仍有部分税种以条例的形式规范，例如消费税等。因此，细化税法制度，推动税种立法，是当前立法者亟需考虑的问题。需要注意的是，税种立法应避免“平移式立法”的臼窠，应从税种实质角度出发，优化税法制度，提升税收立法质量。另一方面，以税收法定原则指引税收征管法治化。首先应着眼于实体税法的完善，规范征收、处罚、救济程序，促进构建法治化营商环境。法治化营商环境将反哺税收法治的实现，一是促进税收立法特定政策目标的实现，例如社会经济的高质量发展，二是通过降低纳税人的综合税负，激发其创新创造活力。

　　（二）中观层面：加强区域财税合作

　　区域财税合作作为国家治理现代化的重要组成部分，其核心在于通过财政政策与税收制度的协同设计，打破行政壁垒，实现资源要素的跨区域高效配置。在低空经济领域，这一合作模式具有独特的法治意义。低空经济活动依托空域资源的高效管理与基础设施的互联互通，区域财税合作跨越传统的行政疆界，突破了政府间纵向财政关系的制度框架，为低空经济高质量发展提供稳定的制度保障。

　　１．财税法区域理念的引入

　　需要明确的是，区域财税合作中的“区域”，是指体现地方政府间横向财税利益协调的、跨行政区划的经济区域。其重点在于，如何解决跨行政区划的经济空间中，因发展水平不同所产生的差异化财税法治问题。例如，在２０２４年北京市经信局、北京市发改委等部门发布的《北京市促进低空经济产业高质量发展行动方案（２０２４－２０２７年）》中指出，低空技术服务覆盖京津冀，产业规模达到１０００亿元。京津冀地区发展协同度较高，对于跨行政区划建设的大型低空基础设施，地方政府所共同投入的资金成本与收益划分需要区域财税法治理论予以回应。将区域观念嵌入财税法，关键在于提炼具有普适性的协调原则，如财税合作行为法与财税合作组织法的协同，这要求超越局部性制度创新的局限，系统总结跨域财税利益分配、风险共担及补偿机制的内在规律，形成可复制的法治化合作范式。在此过程中，需特别注意防范行政区划的刚性约束演变为制度壁垒，①对此，可借鉴“复合行政”②理念，通过构建多中心治理网络促进要素跨域流动。最终目标在于达致区域法治多样性与国家法治统一性的辩证统一，使区域财税合作既能彰显地方治理特色，又能有机融入现代财税法治体系的整体架构，此种“特殊－普适”结构区域财税机制符合低空经济高质量发展的内在要求。

　　２．合理配置区域财税合作理念下共同财政事权与支出责任

　　在区域协同理念下，财税合作的制度安排需突破单层级治理模式，构建纵向分权与横向协作相结合的复合型权责配置机制。一方面，央地层级权责划分。其一，制定央地层级区域财税合作的基本准则，明晰其权责边界，包括合作原则、争议解决机制及绩效评估标准，以法治化框架保障合作秩序；其二，基于财税合作类型实施差异化分权策略，对具有内生驱动力的收入端合作，中央宜采取负面清单管理模式，通过宏观原则性规范赋予地方自主裁量权；③而对存在正外部性的支出端合作，则应构建激励相容机制，通过财政补偿、专项转移支付等方式补足地方供给动力。另一方面，地方层级权责划分。地方层级的事权分担具有显著的契约治理属性，④ 其制度建构可从三方面入手：首先，确立合作剩余公平分配原则，禁止财政负担的非法转嫁；其次，构建双层合规性审查机制，要求横向合作协议既不得悖离纵向权责划分框架，同时满足地方立法权限的实质性约束；再次，完善财政契约预算嵌入程序，①将合作支出责任及补偿机制同步纳入财政规划，确保新增财政负担与收入补充的法治化衔接。②

　　（三）微观层面：突出具体问题面向

　　１．优化财政税收制度，促进低空科技创新

　　一方面，构建创新激励型税收优惠制度体系，促进低空产业核心技术的原始创新。从性质上来说，税收优惠制度属于管制诱导性规范，对于加快低空科技创新起到重要作用。③ 首先，将科技创新前端纳入优惠环节。申言之，政策鼓励和扶持应贯穿低空关键核心技术攻坚全阶段，而非仅着眼于流程后端，避免重结果主义倾向。固定翼飞机、电动垂直起降飞行器、主控芯片、机载系统等复杂技术，需要长期的研发攻坚。此外，作为产业链上游的碳钎维、复合材料、电池、陀螺等零部件亦需要税收优惠政策的着重发力。例如，对于处在研发早期阶段的科技企业，设置较高的研发费用加计扣除比例，使其具有关键用途的科研仪器享受固定资产缩短折旧年限的优遇。其次，建立行为导向型税收优惠体系。低空科技创新活动是一个广义的范畴，包括新产品研发、既有产品性能提升、生产过程创新等行为，若企业从事上述活动之一即可享受税收优惠。现阶段的主体导向型税收优惠政策则可作为补充式的高阶性优惠，此种格局的设立，有助于在鼓励多元主体参与科创的同时，减少部分主体为享受优惠而实则无意攻关的现象发生。

　　另一方面，强化政府采购引导保障作用以助低空经济产业成果孵化转化。政府采购活动具有配置财政资源和引导市场主体行为的二维作用，因此，如何确保科技创新活动受到政府采购的倾斜性照顾，是首先需要考虑的问题。我们认为，应参考美国《联邦采购法》之相关规定，将“鼓励科技创新活动”作为政策目标纳入《政府采购法》中，并且，设置明确的标准对科创活动予以认定，或者至少给予原则性规定。在将“鼓励科技创新活动”作纳入《政府采购法》，获得法律文本背书的基础上，加快推动低空经济产业成果孵化转化。具体而言，构建低空经济专家库，定期发布低空经济前沿技术推广目录，对于目录中的技术产品，政府采购可予以倾斜性照顾，以此促进低空经济中的相关科技成果转化。

　　２．深化投资体制改革，夯实低空基础设施

　　一是对低空基础设施建设进行软、硬分类管理。基础设施建设的分类管理，对于厘清政府与市场边界具有重要作用。就低空基础设施建设而言，可以将其划分为硬性基础设施建设和软性基础设施建设。低空经济硬性基础设施涵盖起降网络体系、低空配套基础设施和传统交通网络交互平台；软性基础设施包括低空智联网、低空航行系统、低空空域数据模型等。对于其中的经营性项目，应当充分发挥市场配置作用，可通过竞争方式让社会资本参与；对于非营利性项目，必须强化财政资金保障功能，并严禁地方政府以承诺固定收益、回购社会资本、风险担保等“明股实债”的方式引进社会资本，进而加剧地方政府隐性债务风险。

　　二是创新低空基础设施建设社会资本参与模式。低空基础设施建设需要大量资金，应鼓励各地积极探索低空基建投资管理模式。当前，安徽、深圳、广州等省市已设立低空经济发展专项基金，借此引导社会资本积极参与。然而，传统的ＢＯＴ、ＰＰＰ、ＦＥＰＣ等投资模式实质上仍由财政兜底，对于社会资本投资热情的激发有限。因此，在考虑低空基建社会资本参与模式时，应把握低空经济的新质生产力底色，以新发展理念为指引、高质量发展为导向，调整投融资主体结构，最大程度发挥市场机制的作用。例如，将ＰＰＰ模式与ＲＥＬＴｓ进行融合互补，将低空基建项目价值与收益挂钩，才能真正激发社会资本的参与活力。

　　三是完善低空经济基础设施建设价值评估标准。由政府牵头研究制定相关的成本规则与细化绩效指标，以会计核算的方式对低空基础设施的建设、运营、补贴、价值进行科学的计量与管理，并从绩效管理的角度衡量低空基建项目的社会效益。需要注意的是，原则上基础设施项目的评价方法应为收益法，但低空经济基础设施兼具营利性与非营利性，且基础底层资产存在差异，所以在选择具体价值评估方法时应具有针对性”。对此，可以参考其他领域的核算评价标准体系，例如绿色经济的的核算评价经验。

　　３．加大财政税收支持，推动低空人才建设

　　高素质的劳动者是新质生产力的第一要素。实现低空经济的高质量发展，必须要形成稳定持续的培养机制，财税政策在其中发挥着重要作用。首先，完善低空经济科研人才培育。对于急缺的低空经济科研人才，加大财政对于高校低空经济科研平台建设投入。适度提升稳定性经费投入，为从事长期性、系统性的低空经济科研工作者提供稳定的经费以促进其创新潜力的充分激发。并且，通过财政专款设立低空经济科研人才引进基金，以优厚的福利待遇与良好的科研条件从全球范围内吸引科研人才。其次，推动低空经济技能人才培养。将低空经济企业职工培训费纳入税前扣除范围，对于以低空经济为代表的战略性新兴产业进行单独核算，并在计算应纳税所得额时依照实际发生额予以扣除，以激励企业提升职工的低空技能素养。建立健全低空经济职业资格继续教育专项附加扣除制度，鼓励低空技能人才进行职业资格教育，以此促进其掌握国际低空经济前沿技术，同时可研究制定低空经济领域专业水平与职业资格认证办法。最后，加强低空经济储备人才建设。建议财政进行专项拨款，整合飞行人力资源，吸引空军退役飞行员、航校毕业生在通航领域就业，并建立飞行人才库，加强低空经济人才储备。

　　４．发挥财税法引导作用，推进低空经济产业化应用

　　参考Ｇａｒｔｎｅｒ２０２４年发布的新兴技术成熟度曲线，未来三年将是低空经济产业化的关键阶段。在此阶段，财税法应充分发挥指引作用，助力低空经济产业体系构建，为低空经济高质量发展打造良好生态。一方面，政府科学实施指导性财税政策，加速构建低空经济产业体系。在低空制造业方面，因地制宜培育地域性低空经济链主企业，根据地区资源禀赋，规划建设具有地域特色的低空经济产业园，并为其提供资金支撑与引导。在低空服务业方面，有针对性的部署发展空域管理规划、低空产业咨询等生产性服务业。另一方面，发挥财政专项资金的引导作用，优化低空经济产业发展生态。一是拓宽低空经济业态，规划低空经济城运试点城市，以财政专项补贴的方式鼓励开展电动垂直起降飞行器、直升机空中通勤、联程接驳。二是推动低空经济全场景应用落地，围绕农业、物流、救援、医疗等领域，推进低空场景信息资源共享，实现低空经济产业联动式发展。

　　结　语

　　２０２４年１月３１日，在中央政治局集体学习时，习近平总书记全面阐释了新质生产力的深刻意涵，指出其是具有高科技、高效能和高质量特征，创新起主导作用，并摆脱了传统经济增长方式，符合新发展理念的先进生产力质态。在大数据、人工智能、物联网等核心技术的支持下，低空经济作为新质生产力代表，正逐步成为推动经济增长的新引擎。财税工作是中国共产党 “维护国家政权稳定、促进经济社会发展的重要政治保障”，①作为以调整财税关系和解决财税问题为己任的发展促进法，财税法需展现其所特有的职能与力量。发挥财税法的指引、保障作用是促进低空经济高质量发展的必然之举。低空经济的财税法支持需形成“政策链”，如何在税收减免、研发激励、金融扶持、基建保障、中小企业帮扶等维度精准发力，仍需理论界的进一步研究。

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1.财税法视野下低空经济高质量发展的困境与破局