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1.宅基地用地许可撤销程序的行政过程论分析
作者：慕良泽,简丽琴
作者单位：山西大学乡村振兴研究院
关键词：宅基地用地许可;撤销;阶段性法律构造;行政过程;村民自治
摘要：研究目的：回归《土地管理法》，结合尊重村民自治，分阶段式建立符合程序公正理念的制度，将宅基 地用地许可撤销全面纳入程序法治轨道，从而实现对违法、不当撤销的事前预防和事中控制，维护村民的宅基 地权益，助益乡村社会稳定和基层法治政府建设。研究方法：文献分析和规范分析。研究结果：（1）宅基地 用地许可撤销的程序性法律制度不完备是当前宅基地用地许可后续管理的突出问题。（2）宅基地用地许可撤 销是内部各环节相互联系的持续过程，其合法性离不开作为整体的撤销过程的合法性。研究结论：（1）在了 解取证阶段建立全面收集证据制度，尊重村民自治和集体决策，吸纳村民参与行政调查。（2）在意思形成阶 段建立说明理由制度和听取陈述、申辩制度。撤销宅基地用地许可将致使村民失去唯一住宅等严重危害村民居 住保障，或关涉宅基地建房相邻权利人权益时，应举行听证。（3）在宣告阶段建立系统的文书送达制度，适 用《民事诉讼法》关于送达的规定，并从放宽留置送达条件和建立撤销决定向村级组织公告机制两方面进行完 善。
宅基地用地许可是设立宅基地使用权的前置行政程序。政府撤销宅基地用地许可因程序违 法而引发的行政纠纷已非罕见 ①，撤销程序的合法性成为宅基地用地许可后续管理不可忽视的问 题。“行政程序法是衡量一个国家依法行政水平的一个标尺” [1]，撤销宅基地用地许可是行政 权的实现形式之一，受行政程序法约束。行政程序法为行政参与提供法律依据，其作为一种政 治参与 [2]，能够直接表达村民意志。同时，公正的程序赋予权力一定开放性与反思性，有助于 增进村民对政府行为的认同。鉴于《行政许可法》关于撤销程序的规定在司法中的识别和应用 存在明显分歧 ②，且各地法院对宅基地用地许可 ①是否属于行政许可存在较大争议 ②，因此，确有必要回归《土地管理法》，建立统一的宅基地用地许可撤销程序制度，实现权力行使的“规 则之治”。
为精准构建宅基地用地许可撤销程序制度，本文立足于司法实践中的典型问题，通过检索 中国裁判文书网，在 14 起行政纠纷中，发现“陈某某案” ③较为集中地呈现了政府撤销宅基地 用地许可的程序合法性问题。该案涉及 6 位村民的宅基地用地许可被撤销，因关联群体上访事 件，凸显出宅基地用地许可撤销的复杂利益博弈与程序规范紧迫性。易县人民政府在撤销案涉 6 份宅基地用地许可时存在两大程序瑕疵：一是调查取证不充分。陈某某、郑某等 6 人申请的 宅基地源于郑某与同村村民刘某某等签订的《沙滩地转包协议》，并经东市村村民委员会（以 下简称“东市村委会”）盖章确认。易县人民政府认为，该协议的原始依据是刘某某等与高村 镇血山村村民委员会（以下简称“血山村委会”）签订的《土地转包协议》，即陈某某等人作 为东市村村民在转包自血山村的土地上违法申请宅基地。易县人民政府在未证实两份协议所涉 土地是否为同一地块的情况下，迫于上访压力作出撤销决定。二是缺乏陈述、申辩环节。宅基 地关涉陈某某等人的切身利益，政府未给予其陈述、申辩机会，该程序缺失得到法院审理认定。 “陈某某案”揭示，宅基地用地许可撤销是一个连续过程，各环节直接影响村民权益，完善撤 销程序应朝着实现撤销过程由局部到整体的合法性方向前行。探索宅基地用地许可撤销程序法 治化路径，结合尊重村民自治实际，是化解乡村矛盾、保护村民居住权益的题中之义。基于此， 本文聚焦如何系统地构建宅基地用地许可撤销程序制度以有效规范行政权。
近年来，宅基地问题备受社会各界关注，相关研究主要集中在审批、流转、退出、收回等 领域，但是对宅基地用地许可撤销这一后续管理行为的研究较少。宅基地用地许可撤销作为一 种行政撤销行为，学界对行政撤销的研究已积累丰富成果，主要分为行政撤销权的一般理论研 究和针对具体形式的行政撤销研究。在行政撤销权的一般理论研究方面，章志远较早提出行政 撤销权源于行政管理需要，是行政职权的一部分，需通过实体和程序规则共同控制 [3]。后续研 究在此基础上不断完善，如明确原行政行为机关与上级机关的撤销职责差异，建议设立完整的 撤销启动程序 [4] ；细化行政撤销权构造，提出建立行政公开与回避制度 [5] ；探讨信赖利益保护 规则 [6-8]、撤销期间适用规则 [9-10]对行政撤销权的限制。针对具体形式的行政撤销的研究主要涉 及行政许可 [11-14]、行政协议 [15-16]和学位授予 [17-19]等，主要围绕撤销的法律属性、制度价值和法律 控制展开，本质上是对行政撤销权一般理论的应用。
已有研究为本文指明方向：政府有权撤销违法的宅基地用地许可以恢复行政合法性，且该 行为需受法律规制；针对具体形式的行政撤销研究，在法律属性与法律控制方面具有引导意义。 在法律属性方面，作为宅基地用地许可的常用别称，宅基地审批存在行政许可与行政确认之争 ①[20-23]。若将审批定性为行政确认，后续确权登记将构成重复确认。实际上，宅基地审批具有赋 权特质，属于行政许可行为，确权登记是对该权利的确认，而撤销作为审批的后续管理行为， 本质仍属行政许可。在法律制约层面，政府撤销宅基地用地许可需受必要的法律程序约束。同 时，以往研究未关注到宅基地用地许可撤销内含村民自治元素。根据相关法律和其他规范性文 件 ②，宅基地使用方案需经村民会议讨论决定，村级组织对宅基地申请负有初步审查等职责。因 此，完善宅基地用地许可撤销程序亦需尊重村民自治，便于村级管理。《法治政府建设实施纲 要（2021－2025 年）》提出，“健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法” ③， 完善行政执法程序是严格规范公正文明执法的重要支撑。本着该精神，本文拟从行政过程论视 角，基于宅基地用地许可撤销过程的阶段性法律构造，探索实现撤销过程由局部到整体的合法 性路径，结合尊重村民自治实际，助益乡村社会稳定和基层法治政府建设。
1 宅基地用地许可撤销的实践检视
宅基地用地许可撤销需依托完备的程序法律制度。当前，《土地管理法》及相关法律法规 对撤销程序的规定尚不完善，导致实践中撤销行为常因程序瑕疵受到质疑。完善宅基地用地许 可撤销程序，是贯彻程序公正理念、建设法治政府的必然选择，也是保护公民权利、巩固民主 政治的现实需要。
1.1 程序立法检视：撤销的法律依据不健全
我国宅基地初始取得遵循行政许可模式 ④，《行政许可法》是政府撤销宅基地用地许可的主 要法律依据 ⑤。从法释义学的角度来看，仅能通过将“撤销”涵摄为行政许可的“实施”环节， 才能为撤销宅基地用地许可提供明确的程序依据 ⑥。然而，这种立法模式在实践中暴露出诸多问 题，导致《行政许可法》关于撤销程序的规定在实际应用中的效果不够明朗。例如，在“陈某 某案”中，易县人民政府依据《行政许可法》撤销了案涉 6 份宅基地用地许可，却未履行该法 总则关于陈述、申辩程序的规定 ⑦。在这种情况下，两审法院也并非依据该规定审查涉案撤销程序的合法性。此外，《行政许可法》在调查取证、决定送达等撤销程序方面存在空白（表 1）， 进一步加剧了法律适用困境。
在我国土地管理类法律法规和政策框架中，《土地管理法》及其实施条例、全国性政策文 件均未规定宅基地用地许可撤销程序，2022 年 11 月农业农村部发布的《农村宅基地管理暂行 办法（征求意见稿）》同样未明确。立法和政策的空白，致使宅基地用地许可撤销程序缺乏统 一指引，引发执法与司法不一致。与此同时，我国尚未制定统一的《行政程序法典》，目前， 仅有江苏省、湖南省、山东省、浙江省和宁夏回族自治区 5 个省、自治区，以及兰州、西安、 海口和汕头市政府制定了行政程序综合性法规或规章 ①。这些地方性法规和规章的法律位阶较低， 适用范围和影响力相对有限。在法律的空间效力层面上，这种立法现状反映出我国宅基地用地 许可撤销程序在内的行政执法程序不完备。为规范宅基地管理，迫切需要完善宅基地用地许可 撤销程序，并提升法律位阶。
1.2 执法司法检视：撤销程序合法性渐成关注焦点
目前因宅基地用地许可撤销引发的行政纠纷（表 2）中，绝大部分涉及撤销程序的合法性 争议。村民对撤销程序的异议主要集中在调查取证、陈述申辩和行政送达三个方面，法院确认 撤销程序违法的比例较高 ②。法院在审理撤销程序合法性时，通常并非直接援用《行政许可法》 的规定。例如，在“陈某某案”中，两审法院分别根据程序公正理念或正当程序原则保护陈某 某等人的陈述、申辩权，而非依据《行政许可法》总则关于撤销程序的原则性规定。并且有法 院认为《行政许可法》对撤销程序未作规定 ③。同时，存在个别政府将宅基地用地许可撤销视为 行政处罚，并援用《行政处罚法》保护村民程序权利的情况 ④ ；也有个别政府放宽《行政许可法》 第三十六条适用条件以保护村民程序权利 ⑤。以上现象反映出立法与实践之间的脱节，公民程序 意识的觉醒推动了对程序正义的追求，但是，由于法律程序尚未健全，程序权利保障缺乏清晰 且统一的规范指引。
政府作出的宅基地用地许可撤销决定通常会得到村民的认可，但因程序违法而损害村民权 益的现象时有发生。村民作为宅基地使用权人，在许可撤销过程中本应是主要参与主体。然而， 正当法律程序的缺位限制了村民表达意愿的机会，导致其在宅基地用地许可撤销过程中往往处 于被动地位。程序的不完善使得村民在权益受损后，更多地选择通过事后救济方式来维护自身 权益，而无法恰当地在事中获得利益表达与申诉的机会。这种程序上的不健全不仅降低了政府自我纠错的质量，也难以发挥恢复行政行为合法性的正面效应。结合当前的立法现状及执法司 法实务，回归《土地管理法》对宅基地用地许可撤销程序作出完善具有重要的现实意义。通过 确保政府撤销宅基地用地许可严格遵循法定程序，避免因程序违法而损害村民权益，惟其如此， 才能减少撤销后引发的行政纠纷，这不仅是保障村民合法权益的需要，也是推动乡村治理现代 化的重要举措。
2 宅基地用地许可撤销的过程性解构
在行政过程论视角下，宅基地用地许可撤销并非孤立行为，而是由多个相互联系的环节构 成的持续过程。撤销行为的合法性不仅取决于单个环节，更依赖于整个撤销过程。因此，深入 剖析宅基地用地许可撤销过程的阶段性法律构造，对于构建科学、合理的撤销程序法治框架具 有重要意义。
2.1 行政过程论考察：撤销的整体合法性
传统行政法静态、定点地考察法律行为的结果合法性，忽视处于不同阶段的各个连续行为 形式之间的联系，对行政过程中多样化的行政活动也疏于关注，偏重对法律行为的研究。行政 活动并非都能被定义为法律行为，例如行政调查、行政指导和行政计划，但是，它们通常会直 接或间接地触及相关方的权责，从而对行政结果产生不同程度的影响。伴随现代公共行政发展， 行政活动的多样性逐渐映入行政法，过度偏重法律行为的现象随之改变。与之同时，“随着现 代行政职能的扩大，行政过程已经成为复杂的多阶段构造，因此必须采取种种不同的方法、手 段或行为形式以求政策之实现” [24]。众多学者提出“行政过程论”，倡导全面、动态地考察行 政过程，探寻其整体合法性，为行政法研究提供全新视角 [25]。
“行政过程”是行政过程论的核心概念，有学者从广义、狭义与最狭义层面作出了划分， 三者具有相对性 [26]。由于宅基地用地许可撤销是单一行为，撤销程序启动后历经系列程序最终 产生一个意思决定，本文对“行政过程”采取狭义概念，即单个行政行为按照一定程序作出而 形成的过程。行政程序是指特定行政行为的方式、步骤、时限和顺序所构成的一个连续过程 [27]。 与狭义的行政过程相区别，行政程序关注特定程序的结果合法性，是对行政行为的静态考察， 而行政过程强调行政行为的整体合法性，属于动态考察模式。
从动态视角看，行政过程论强调对行政行为全流程的连续性监管，涉及行政行为“事实认 定—意思形成—结果外化”的作出过程，而宅基地用地许可撤销需遵循“调查取证—告知听证 —决定送达”的完整链条，二者在程序完整性上高度契合。行政过程论在宅基地用地许可撤销 中的创新应用，是以动态的系统思维即“过程—结果”革新传统的“行为—结果”审查模式。 通过细分撤销流程，在撤销过程的各个环节设置差异化程序制度，进而实现对撤销的分阶段式 调控，扭转“重实体、轻程序”倾向，推动撤销过程从形式合规迈向实质正义。
行政过程论强调全面、动态地考察行政过程，对行政权进行全过程规制的观点符合现代行 政发展的需要，其看到了包括作出行政撤销在内的各种行政行为是一个内部各环节相互联系的 持续过程的特点。“陈某某案”中，易县人民政府撤销宅基地用地许可存在调查取证不全面和 缺乏陈述、申辩等必要环节，被法院判定违法。在行政过程论的视野中，易县人民政府撤销宅 基地用地许可静态上体现为单一行政行为，动态上，该行为的内部各环节在时空上呈现相互联 系的持续过程。若缺乏陈述、申辩程序，即使调查取证全面，撤销决定同样面临被法院判决违 法的可能，反之如是。可见，撤销决定的形成和作出是一个连续的过程，其合法性依附于行政 过程的整体合法性。不可否认，审查撤销的结果合法性是监督行政权的重要抓手。但是，考虑到宅基地对村民的居住保障功能，仅依靠事后监督规范行政权有时过于迟缓，甚至补救为时已 晚。因此，需要探寻事前预防、事中控制手段予以调控。解构宅基地用地许可撤销过程，分阶 段式探索符合程序公正理念的相关制度构成对行政权的事前预防和事中控制。
2.2 阶段性法律构造：撤销的具体行政过程
行政过程论主张将行政行为视为动态的、连续的权力运行过程，其核心在于通过分阶段式 程序调控实现权力制约与权利保障。将宅基地用地许可撤销过程解构为了解取证的准备阶段、 行政主体效果意思形成阶段和撤销决定宣告阶段 ①[28-29]，不仅符合撤销行为的动态演进规律，更 精准锚定撤销环节的各个法律风险点，而且与行政过程论强调对行政行为进行全过程规范的理 念相吻合。同时，《土地管理法实施条例》 ②和《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地 审批管理的通知》 ③肯定了村级组织对宅基地申请的初审与公示职责，与《村民委员会组织法》 将宅基地使用方案作为村民自治范畴的立法实践相协调，撤销宅基地用地许可亦可结合该审批 前置程序的特点，使撤销行为在合法性基础上更具社会可接受性。
了解取证的准备阶段（以下简称“了解取证阶段”）是宅基地用地许可撤销的预备环节， 旨在全面调查相关事实。若此阶段调查缺失或不充分，将导致事实认定不清。如“陈某某案” 中，易县人民政府虽在撤销前开展调查取证，但证据未能支撑其撤销决定的事实依据，最终损 害当事人宅基地权益。行政过程论主张对该阶段进行合法性规制，因其行为可能影响最终行政 结果 [30]。然而，由于该阶段未形成效果意思，传统行政法认为其一般不会影响当事人 [28]，仅仅 将其“看作行政主体收集证据的活动，而不是为当事人提供主张和保护合法权益的过程与机会” [30]，进而对它的关注较少。传统行政法注重行政行为最终结果的合法性，忽视对调查取证的规 范与调控，这与学界对行政调查法律性质的认知偏差密切相关。学界对行政调查性质的观点不 一，或认为是辅助性行政技术 [31]，或界定为事实行为 32]，或视为独立程序行政行为 [33]。这些观 点未能把握行政调查全貌，其暗含行政调查不影响实体权利义务的观念，也从侧面反映出其不 受关注的原因。事实上，行政调查对当事人权益的影响不容忽视。其一，证据收集的完整与准 确直接关系行政决定的正确性，进而影响当事人的实体权益；其二，非法或不当调查手段会直 接侵犯当事人权益，如违背人道精神的调查方式将损害当事人的人格尊严 [34] ；其三，行政调查 可能侵害当事人的程序性权利，如知情权、陈述申辩权等。因此，需要对宅基地用地许可撤销 中的调查取证环节进行法律规制。
行政主体效果意思的形成阶段（以下简称“意思形成阶段”）是基于对宅基地相关事实的 认定，形成所涉权利义务实体内容。该阶段是传统行政法关注的主要内容，也被称为撤销决定 的作出阶段。结果上，该阶段会形成宅基地用地许可撤销决定书；程序上，该阶段内部包含形 成和告知村民撤销决定草案、听取陈述、申辩和作出撤销决定等程序。该阶段是引发行政合法 性争议的高频环节 ④，例如，“陈某某案”中，陈某某等 6 人对易县人民政府撤销其宅基地用地许可未履行陈述、申辩程序提出异议，两审法院对该事实进行了确认：一审法院认定撤销存在 程序瑕疵，二审法院认定撤销程序违法。经过该阶段，撤销决定的实体内容已形成，无法定理 由且非经法定程序，政府不得予以变更。但是，对村民而言，撤销决定的效力尚处于预期状态， 有待政府宣告而正式生效。
行政决定宣告阶段（以下简称“宣告阶段”）是政府将撤销决定通过法定方式送达给村民 的过程。该阶段区别于意思形成阶段，后者仅代表撤销决定的成立。政府通过向村民表示撤销 决定的效果意思，撤销的全部程序由此宣告终结。“陈某某案”中的易县人民政府作出撤销决 定后向陈某某等人进行了送达，撤销决定正式生效，撤销程序才得以完成。行政决定的送达方 式必须符合法律规定，法律未对撤销决定等具体行政决定的送达方式作出明确规定的，政府应 采取常规送达方式 [26]。行政机关与行政相对人的法律关系通过行政决定联结在一起，而行政决 定的送达是联系两者的必备环节，与其后续执行效果以及权利救济相关联，不能忽视其在行政 法上的理论地位 [35]。我国的行政实体法很少对行政送达作出规定，这种现象不单是行政法治实 践问题，也是行政行为送达理论相对滞后的问题。行政过程论认为，重视行政行为的每一个环 节才能实现对行政行为的全过程规制，为此有必要建立系统的行政执法文书送达制度，防范因 宣告程序违法造成的侵权风险。
3 宅基地用地许可撤销的程序法治路径
程序公正是社会福祉的重要体现，追求以程序公正为核心的治理模式，是实现乡村和谐发 展的内在要求。据此，回归《土地管理法》对宅基地用地许可撤销程序作出完善，探索建立了 解取证、意思形成和宣告三阶段的符合程序公正理念的相关制度，充分尊重村民自治和村民利 益关切，从事前预防、事中控制的角度对宅基地用地许可撤销进行规制显得尤为关键。
3.1 了解取证阶段：全面收集证据，吸纳村民参与
宅基地用地许可撤销的合法性不仅取决于正确适用法律，还须基于对相关事实的准确把握 和正确判断。行政机关是执行法律的机关，也是裁定事实的专家。正如施瓦茨所说，“有关行 政机关在作结论时，必须回答案中提出的法律问题和事实问题。行政机关适用法律、认定事实， 这就是他们对法律和事实问题的回答 [36]。”为保证行政结论的正确性，政府通常采取行政调查 手段收集证据、获取相关信息，这是现代政府坚持依法行政的前提。
《土地管理法》对撤销前的调查取证未作规定，全国仅有 9 部关于行政执法程序的综合性 法规、规章，其对调查取证有相对全面的规定，但是位阶低、效力局限，调查取证的法治化有 待加强。调查取证不全面易致行政决定违法，如“陈某某案”中，涉案两份协议所记载的土地 面积和承包日期存在明显差异，易县人民政府并未收集充分证据以证明这两份协议指向的是同 一地块，径直认定陈某某等人作为东市村村民在转包自血山村的土地上申请了宅基地，遂撤销 陈某某等人的宅基地用地许可，构成认定事实不清、证据不足。易县人民政府所在省市未出台 综合性行政程序条例或办法，对辖区内政府履职行为的程序性约束较为匮乏。在了解取证阶段， 至少应建立全面收集证据制度，吸纳村民参与行政调查，为宅基地用地许可撤销提供规范性指 引。
3.1.1 全面收集证据制度要求政府充分调查取证，确保撤销决定公正有效
一方面，政府须主动收集证据，依法接受当事人提供的证据，并根据当事人的申请调查相 关证据；另一方面，政府须全面收集证据，包括对当事人有利和不利的证据，保障证据的全面 性和真实性 [37]。政府应谨慎审查每一项证据，依据逻辑和经验法则，综合评估与案件事实之间的关联。根据证据的不同类型，如书证、物证和视听资料等，结合其可靠性赋予相应权重。对 能证明同一事实的多个证据进行对比和验证，保证调查结果的正确性 [38]。
3.1.2 充分尊重村民自治和集体决策，吸纳村民参与行政调查
2019 年，农业农村部和自然资源部联合发布的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》， 反映出对村民自治在发挥好宅基地审批前的审查作用的重视。村级组织需要审查村民的宅基地 申请资格、申请理由和拟用地位置、面积，以及是否征求了用地建房相邻权利人意见等事项， 对村民宅基地申请情况的掌握比较全面。当村民因不符合申请条件可能被撤销宅基地用地许可 时，可以召开听证会，听取涉案村民、利害关系人和村级组织的意见，保障村民知情权和参与 权，也便于村级管理。
3.2 意思形成阶段：说明理由，听取陈述、申辩
意思形成阶段是传统行政法关注的主要内容。实践中，政府以送达程序的合法性消弭意思 形成阶段的程序违法性的现象时有发生。若政府在意思形成阶段已侵犯村民权益，村民与政府 的矛盾已经潜在生成，待村民接收到撤销决定再提起复议或诉讼，矛盾则被激化。村民寻求法 律救济势必会支付时间、金钱成本，还可能因缺乏各方面条件而增加维权难度，由此，村民需 要政府尊重并保护其宅基地权益。基于行政过程的关联性，应当在意思形成阶段充分实现执法 程序的合法性，避免引发行政纠纷。
“陈某某案”中，易县人民政府撤销陈某某等人的宅基地用地许可，未告知并给予其陈述、 申辩机会，构成程序违法。根据正当程序原则，政府作出对当事人不利的行政决定前，应当保 障其陈述、申辩的权利。易县人民政府虽然依据《行政许可法》作出撤销决定，但未履行总则 关于陈述、申辩的程序。诚然，法律总则在法律规则体系中占主导地位，为具体法律规则的制 定、实施提供原则性指导。然而，法律总则的适用存在疑难，比如，其中的原则性规定过于抽 象，往往导致在具体案件中难以直接适用。回归《土地管理法》对宅基地用地许可撤销程序作 出完善的现实紧迫性可见一斑。在该阶段，政府至少应准确说明作出撤销决定的理由，并听取 当事人意见，具体应构建说明理由制度和听取陈述、申辩制度。
3.2．1 建立说明理由制度
政府撤销宅基地用地许可须说明作出该决定的事实、法律依据及逻辑推理，涉及自由裁量 的，还须说明相关裁量因素。对政府而言，说明理由制度督促其执法更加谨慎，决策更为合理， 具有自我约束、避免行政恣意的作用。不同于管制型政府下，行政相对人在行政法上的主体性 地位模糊，随着控权论和服务型政府理念的兴起，行政相对人的主体性逐渐明晰。说明理由成 为行政相对人寻求程序正义的正当要求，一方面出于防止政府“暗箱操作”、维护自身知情权 的需要，另一方面出于便于维权的考虑，即确定以何种理由进行法律救济。具体要求：第一， 政府应说明撤销的事实依据，包括事实认定所根据的证据及其证明力；第二，政府应准确、完 整地说明撤销的法律依据，避免引用不规范导致行政行为违法 [39]，如引用兜底条款须通过法解 释技术，将不确定的概念变得确定，使其能够适用于具体案件 [40] ；第三，政府应说明法律依据 如何作用于案件事实，解释相关逻辑推理过程。
3.2．2 建立听取陈述、申辩制度
政府对当事人作出不利决定前，必须给予其表达观点或辩护的机会 [41]。听取陈述、申辩是 实现程序正义的关键，既能帮助政府全面查明事实、准确适用法律，又能避免对村民利益造成 不当损害。构建宅基地用地许可撤销的陈述、申辩制度，需从三方面落实：首先，政府事先告知。在作出撤销决定前，应向村民明确告知决定性质、理由，以及陈述、申辩的形式、期限和 逾期后果。其次，村民行使权利。村民可从多维度提出陈述、申辩：对事实认定，有权质疑证 据、要求全面审查和提交证据；在法律适用上，可对法律依据提出异议；针对行政自由裁量， 能就违反比例原则进行辩论。最后，政府审查并作出决定。政府需认真考量村民意见，六十日 内作出复核决定。若修改事实依据或法律依据，应重新通知并给予申辩机会；若仅作出对村民 有利的调整则无需重复听取陈述、申辩 [42]。当撤销将严重影响村民居住保障，例如，致使其失 去唯一住宅，还需听取村级组织意见；若关涉其他村民利益，如需征求用地建房相邻权利人的 意见，应举行听证，综合权衡后决定是否撤销。
3.3 宣告阶段：建立系统送达制度，向村级组织公告
政府撤销宅基地用地许可应将有关事项通知村民，即撤销决定的送达。撤销决定生效的前 提是，村民知道该撤销决定的存在。一般而言，通知包含三项内容：一是撤销根据的事实依据、 法律依据及相关推理说明；二是撤销决定的生效时间；三是告知村民提起法律救济的方式，包 括期限及受理机关。
“陈某某案”中，陈某某等人未对涉案送达程序提出异议，且从案件事实和庭审结果来看， 易县人民政府送达撤销决定不存在程序违法问题。实践中，宅基地用地许可撤销决定送达程序 违法也会引发行政纠纷。在《土地管理法》与《行政许可法》均未对撤销决定的送达程序作出 规定的情况下 ①，法院只能将行政送达类比司法送达，通常根据《行政诉讼法》与《民事诉讼法》 ②关于送达的规定，审查涉案行政送达程序的合法性。送达是作出具体行政行为的末端环节，直 接关系到行政行为是否产生法律效力，故而，若要实现对宅基地用地许可撤销的全过程制约， 需要将送达程序纳入法治考量范围。应回归《土地管理法》，将送达作为重要制度确立下来。 为避免重复立法，节约立法资源，送达等程序性事项可以适用《民事诉讼法》的相关规定 ③，同 时应作如下发展：（1）适当放宽留置送达条件，提高送达效率。《民事诉讼法》规定了留置送 达的条件：其一，受送达人或者其同住成年家属拒不签收；其二，邀请有关基层组织或所在单 位的代表到场见证，或者采用拍照、录像等方式记录送达过程；其三，送达地限于受送达人的 住所 ④。实践中，留置送达面临的挑战在于：第一，当受送达人所在的基层组织或单位不愿意指 派代表作为送达的见证人，或者即便指派了代表，这些代表仍拒绝以见证人的身份在送达回证 上签字，这种情况使留置送达的执行变得复杂；第二，如果受送达人有意躲避镜头，这可能使 送达过程的记录变得困难，从而无法充分证明行政法律文书已经成功送达给受送达人。其实， 如果受邀的代表拒绝签字，可以通过执法记录仪全程录音录像证明文书已成功送达；针对受送 达人故意躲避执法记录仪镜头的情况，可以通过执法记录仪拍摄送达的其他证据，如文书张贴的位置、时间等，以备后续查证。（2）建立撤销决定向村级组织公告机制，便于后续管理。宅 基地用地许可内含村民自治元素，出于尊重村民自治需要，政府应公开撤销决定的相关信息， 包括撤销的原因、范围和后续处理措施，确保村级组织知情，方便村级组织收回宅基地等后续 管理。“陈某某案”中，易县人民政府作出撤销决定向陈某某等人及东市村委会进行了转达， 一方面确保撤销决定依法生效，另一方面保证村级组织知情，便于村务管理。至于应将撤销决 定转告村集体经济组织还是村民委员会，取决于宅基地用地许可前的审查工作的负责主体。若 宅基地申请材料由村集体经济组织审查，则应将撤销决定等相关信息转告给村集体经济组织， 反之，应转告给村民委员会 ①。
4 结语
行政过程论视角下，政府撤销宅基地用地许可是一个内部各环节相互联系的持续过程，撤 销的合法性有赖于撤销过程的整体合法性。作为一种法律价值，程序公正是制约行政权的内在 要素，也是保障公民权利、维护社会公平正义的外部条件；作为一种政治价值，程序公正的实 质是现代民主政治对行政权公正行使的基本要求，是塑造政治信任的重要机制。为使程序公正 理念贯彻宅基地用地许可撤销执法，并考虑村民自治实际，通过解构宅基地用地许可的撤销过 程，把握其阶段性法律构造并分阶段式探索符合程序公正理念的相关制度，从整体上实现撤销 过程的规范化、制度化。
详言之，在了解取证的准备阶段建立全面收集证据制度，尊重村民自治和集体决策，吸纳 村民参与行政调查，确保调查结果准确、公正；在行政主体效果意思形成阶段，建立说明理由 制度和听取陈述、申辩制度，当撤销宅基地用地许可将致使村民失去基本居住场所等严重危害 居住保障，或关涉宅基地建房相邻权利人权益时，政府应举行听证，在综合衡量的基础上决定 是否撤销涉案宅基地用地许可；在行政决定宣告阶段建立系统的文书送达制度，借鉴《民事诉 讼法》关于送达的规定，并从放宽留置送达条件和建立撤销决定向村级组织公告机制进行完善。 需说明，以上制度设计并非相应阶段的唯一需要，却是必不可少。例如，了解取证阶段除了需 要全面收集证据，也需要履行必要的告知义务，保障村民的知情权与陈述、申辩权。
探索宅基地用地许可撤销程序的法治路径，尊重村民自治，实现全面而普遍的程序公正， 使执法直接作用于民主政治实践，既能密切政府与村民的联系，又能增强执法可接受度，减少 因宅基地用地许可撤销引发的行政纠纷。此外，宅基地对部分村民仍然发挥着提供基本住房保 障的功能，基于此，政府不宜过度追求自我纠错而撤销违法准予的宅基地用地许可，设置合理 的撤销时效制度和撤销补偿制度，兼顾村民的信赖利益，也是敦促政府依法行政的重要考量因 素，而该主题有待作进一步研究。
