致力管理创新构建反腐防线打造精品工程

　　摘要：本文尝试从工程项目的勘察设计、招标投标、工程管理等关键环节着手，对现有管理和制度进行梳理、完善、创新，力争从源头上遏制腐败现象的发生，使国有投资建设的工程是阳光工程、精品工程。

　　关键词：管理创新;精品工程;监管

　　近年来，随着政府投资项目的建设规模越来越大，从根本上改善了城市的基础设施和投资环境，促进了地方经济的全面发展和社会进步。但是，我们发现项目建设过程中还存在诸多问题，导致工程建设领域成为经济违法违纪案件特别是贪污贿赂案件的“高发区”。09年8月19日，中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，文件认为“我国建设领域依然存在许多突出问题”，需“规范工程建设领域行为”。

　　一、 现状调查分析

　　(一) 在项目确定、准备阶段存在的问题

　　1、设计环节。设计是建筑工程造价、功能以及各项技术指标的确定阶段，它的优良与否直接决定工程后期的使用价值。而现在部分项目的设计深度不够，主要表现在：(1)设计单位水平不够，经验不足，尤其对地区性差异认识不足(如地基、降雨量等的差异)。(2)一味强调安全因素，放大安全储备而不考虑经济和性价比因素。(3)建设单位事前没有将项目要求、意图、目标和设计人员进行充分交流和沟通，设计准备不充分。

　　2、招投标环节。(1)滥用职权人为干预。目前这种现象尽管较以往有明显减少，但个别领导干部对工程承发包或明或暗地指定承包队伍的现象仍然存在，只是方式方法更加隐蔽。(2)明招暗定结盟陪标。(3)施工单位弄虚作假，借用高资质企业骗标。(4)施工单位违反《建筑法》分包、转包谋利。(5)招标代理机构及从业人员素质不一。标底编制错算、漏算时有发生。(6)招投标主管、监管单位监督乏力，或监督只对外地企业，存在管理缺位甚至越位管理。

　　(二) 在项目施工、竣工阶段存在的问题

　　1、工程变更环节。主要体现在工程变更数量多、工程变更容易忽略减项洽商、工程变更预算不及时。

　　2、合同履约管理和现场生产管理脱节。履约管理变成“人情”管理。有令不行，有禁不止。

　　3、缺乏必要的程序管理，决策、执行集中于一个人手中，缺少评估和制约。

　　二、 问题产生的原因

　　(一)设计环节

　　1、主管部门对设计监控不足。长期以来，政府主管部门形成了一种设计对业主负责，设计质量由设计单位自行把关的观念，有的仅靠图纸会审来发现一些简单问题，只有等出现了大的技术问题才来追究责任，而对方案的经济性、适用性则问及更少。如苏南一大厦由北方设计院设计，其排水设计未充分考虑江南多雨的季节特性、人防通道不均匀沉降则未充分考虑江南流变性淤泥地质情况。

　　2、业主要求优化设计的意识不强，对设计环节投资的控制重视不够。其原因：(1)对设计影响投资的重要性认识不够，只注重搞施工招标，投标价要低于标底价、施工单位要让利等，殊不知设计方案的优化会带来更大的节约;(2)无法很好地选择设计单位;(3)业主由于专业知识上的限制，对设计方案难以从优化的角度提出要求或疑义;(4)有些业主自身对工程应具备的功能要求及应达到的目标不明确，随意性大，要求出图时间紧，又压低设计收费，影响了优化设计的开展。

　　3、优化设计的开展缺乏必要的压力和动力。由于现在的设计收费几乎跟投资的节约和设计质量的优劣无关，导致对设计方案不认真进行经济技术分析，而是一味追求高标准。设计为保险起见，随意加大安全系数，造成投资浪费。相反，设计单位即使花费了较多的人力、物力，优化了设计方案，给业主节约了投资，也不能得到应有的报酬，有时设计费反而变少了，从而挫伤了优化设计的积极性。

　　(二)招投标环节

　　1、招投标业务高速发展与制度建设相对滞后的反差。有形建筑市场的法制建设还不完善，公开招投标各种相关配套措施还不规范，存在不少漏洞和难以操作的地方。

　　2、高利润回报与低违规成本的反差。工程项目承包利润比较高，施工企业不惜采取回扣、行贿等非法手段进行“攻关”，从而多揽工程。但由于地方保护或是部门利益的左右，目前对招投标违法行为的处罚相对很轻，多数只是罚款了事。

　　3、高隐蔽交易与低水平监管的反差。有形市场中的违纪违法行为交易隐蔽，很难被抓住把柄，就算在招投标过程中有一些异常行为，也可以凭目前法律法规的漏洞轻易搪塞过去。从被查处的一些案件来看，发现招投标违法违规案件主要靠因“分赃不匀”而“内讧”的告发。

　　4、高行政干预与低业主自主权的反差。工程项目招投标受行政权力的制约，在一定程度上剥夺了建设单位的独立自主权，部分工程项目行公开公平之名，实暗箱操作之实。

　　这些反差的存在，造成建设单位难以选择优秀企业或被动接受“钦点”企业，行政部门为了反腐采用不作为的“摸球”方式，而不是采用强力的管理制度。

　　(三) 工程施工阶段

　　1、管理制度不完善或不执行，造成人情管理和个体决策，缺乏必要的制约和考评。通知检查代替长效管理，不举不究，不出事情不究。工程管理的好坏取决于当事人的道德责任感，而不是制度带来的压力。

　　2、管理业务流程不明晰不健全。具体操作上缺乏明确的规范化的程序文件为依据。同一个事情，因当事人不同的理解，采取不同的方式方法，当事人“寻租”空间大。

　　三、 对策及建议

　　(一)择优选择设计、施工、咨询单位。

　　1、建立必要的设计和招标代理竞争机制。目前，由于这二种招标体系不是很完善，评标方法也不是十分健全，缺乏公平竞争性，因此，应完善设计招投标的相关流程和制度。

　　2、在招标环节中设置项目投标人面试答疑制度。考察项目负责人的专业技能、实际经验以及是否具有良好的理解、沟通能力。

　　3、适度提高投标准入门槛和加大对自身无实力而借用别人资质的投标人的投标成本。以保证实力强、技术硬、信誉好、价格低的竞争者中标。

　　4、建立对**机构的后评估制度，制定奖罚措施。建立一个良好而真实的项目后评估工作体系，使之真实准确地反映各**机构的绩效，在合同中明确根据绩效奖惩措施。

　　(二)制定和完善工程管理制度。紧紧抓住容易滋生腐败现象和不正之风的重点环节，逐步建立和完善制度体系，才能真正做到用制度管人、靠制度管事，减少和杜绝违纪行为的发生。

　　1、工程变更、签证管理制度。出台《变更管理办法》，建立变更签证等级，明确变更签证审批权限。

　　2、合同履约检查制度。采用定期或抽查的方式对工程现场各行为主体进行检查(包括建设单位)。

　　3、现场人员轮岗制度。建设单位现场代表不能长期做一个工程，在专业相通的前提下进行定期轮换。

　　(三)完善国有企业管理结构，适应风险管理新趋势的要求，利用部门的制约达到相互监督的作用。

　　1、如一国有公司将内部部门分为设计部、合约部、工程部。通过职能式的项目管理达到分工高度专业化，把扁平的管理变成矩阵式管理，各部门相互制约。

　　2、提升审计监察组织地位。如一国有公司设立了审计监察部，其独立于各管理层级，同时赋予审计监察部对所有职能部门和个人进行审计的权限。

　　3、成立工程管理委员会。从技术、经济、安全等方面评估决策、变更的可行、合理和必要性，为决策提供依据。

　　(四)行政机构创新和完善工程建设监管机制。

　　1、政府主管部门应加强对设计工作的监控。主管部门应增加对设计成果的审查力度。此外，利用主管部门的职能，总结推广标准规范、标准设计，公布合理的技术经济指标及考核指标，为优化设计的进行提供良好服务。

　　2、加快设计监理工作的推广。优化设计工作的推行，仅靠政府监控还不能满足社会发展的要求，主管部门应在搞好监督的同时，加快推行设计监理，从而更好地控制工程投资。

　　3、行政机构改变不举不究的被动式监督管理状态，采取主动出击检查的方法。加大违法成本的处罚，让潜在的违法人不寒而栗。

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