城市交通论文发表之城市轨道交通中BT模式的投资控制分析
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摘要：作为建设领域的一种新型投融资模式，BT模式使得建设资金渠道更多元化，对推进城市大型基础设施建设起了很大的作用。近年来，在我国一些省市如南京市、深圳市等相继尝试推行BT模式，取得了一定的成绩和经验，政府相应政策文件也做了修改配合，各地政府也鼓励具备大型基础设施投融资能力的工程总承包企业参与BT模式项目。由于城市轨道交通项目本身往往投资数额巨大，涉及不同相关利益群体，在BT模式下如何进行有效的投资控制，对于政府部门、业主及BT方等都是需要关注的重中之重。本文以南京地铁机场线为例，探讨BT模式下的投资控制措施。
关键词：投融资模式,BT模式,投资控制
随着城市轨道交通建设需求的不断增大，各地政府亦不断增加投入发展城市轨道交通。由于轨道交通的建设往往需要大量的资金投入，而轨道交通项目融资渠道狭窄，政府投入的建设资金趋于紧张甚至于缺乏。正因此，出现了诸多的非政府经济参与基础设施的建设和融资方式，其中BT模式在我国城市轨道交通建设中应用逐渐增多。推行BT建设模式可以缓解政府资金紧张、降低建造风险、减少管理费用支出。在BT模式实施过程中，由于尚缺乏可借鉴的经验，各地实行的BT模式根据各地实际各具特色，这使得项目投资控制难以达到预期水平。本文通过南京地铁机场线BT模式的实际例子，提出投资控制风险，探讨各阶段的投资控制措施，为以后BT模式下的投资控制提供参考。
一、BT模式概述
提到BT模式不得不提BOT模式，在BOT模式的基础上，衍生出了BOOT、BOO和BT等相近的模式。BOT模式(Build-Operate-Transfer)是“建设-经营-转让”的英文缩写，指的是政府或政府授权的公司将拟建设的某个基础设施项目，通过合同约定并授权另一投资企业来融资、投资、建设、经营、维护，该投资企业在协议规定的时期内通过经营来获取收益，并承担风险。
BT模式是BOT模式的衍生模式，指政府或其授权单位作为BT模式项目发起人经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的BT模式项目主办人，并由该BT模式项目主办人在工程建设期内组建BT模式项目公司进行投资、融资和建设，在工程竣工后按约定进行工程移交并从政府或其授权的单位的支付中收回投资。BT模式与BOT模式的主要区别是少了中间经营的环节，即项目竣工经验收合格后，即由政府或其授权单位按照合同规定赎回该项目。
BT模式的主要特征如下：
1、BT模式主要适用于政府投资的非营利性项目
对于大型基础设施项目，由于其公益性的特殊性，象征性的收费远远无法短期内收回建设成本，在政府财政资金紧张的情况下，采用BT模式往往能使项目顺利开展。
2、BT模式是复杂法律关系的合同组合。
BT模式业主与BT方既是平等的伙伴关系，同时，又兼有监督和被监督的法人关系。BT模式中的参建方包括业主、BT方，银团，设计方，施工方，监理方，原材料及设备供应商，保险公司等，涉及的内容有融资，投资，建设，转让等。
3、BT模式具有特殊的运作特点。
由于BT模式项目的特许权不具有获得特定经济效益的能力，BT方的投资成本和回报来源于项目收益以外，超出了项目本身的现金流的范围。其投资回报来源于政府部门的分期偿还，构成了业主实质上的债务，而BT方由于投资而获得债权。BT模式的风险实行有限分担，BT方在项目建设期内承担了融资、投资、支付、管理等建设风险，而其他的项目决策风险，建设期后的其他风险将由业主方来承担。
二、南京机场线概况
南京市轨道交通6号线呈南北走向，线路全长约63.1km，共设置20座车站，其中高架站3座，地下站17座；设置车辆段一座，设置停车场两座，设置四座主变电所。
六号线机场段全长约34.9km，其中高架段长约16.3km，过渡段长约0.8km，地下段长约17.8km。设置8座车站，其中高架车站3座，地下车站5座。设置车辆段一座。机场线工程拟采用B型车，DC1500V集电靴从接触轨受电，列车最高运行速度为100km/h。机场线工程初期投资估算总额为134.43亿元，技术经济指标为3.8亿元/正线公里。
三、机场线BT模式简介
城市轨道交通项目的投资构成包括工程费用、工程建设其他费用、预备费用及专项费用，其中工程费用包括车站、区间、轨道及车场等土建费用和通信信号、供电等机电系统费用，工程建设其他费用包括征地、拆迁补偿及管线迁改等前期工程费用和建管费、勘察设计费等其他费用，专项费用包括车辆购置费、建设期利息及流动资金等费用。一条轨道交通线路涉及如此多种类费用，如若全部工程项目都采用BT模式，那将是一个相当庞大的工程系统。对南京机场线而言，业主根据自身建设经验及工程实际，与BT方形成了一个互补的项目实施形式。按照项目费用的组成，业主承担部分工程的建设（大型枢纽站及先期实施点）及部分前期准备工程，而BT方则承担剩余工程项目。
1、组织结构形式
轨道交通项目建设阶段一般可以划分为工程可行性研究、初步设计、招标设计、施工图设计、施工实施、竣工验收等阶段。机场线工程在初步设计阶段引入了BT方，BT方亦参与工程初步设计相关配合工作但与设计单位无直接接触，一切接口归口到业主。机场线BT模式各方的组织结构形式大致按下图所示：
2、BT合同协议
每个公司或者企业都以追求利润为目的，BT模式下的项目公司也一样。虽说是BT模式下的政府非营利性项目，但是对于BT方而言，都需要争取更多的利润空间。对于业主方而言，为尽可能的降低工程投资，会寄希望于BT公司严格的内部控制体系，压低工程投资。机场线项目BT方在初步设计阶段参与进来，业主与BT方的初步框架协议是双方合同额为初步设计最终概算额下浮一定比例。对于具体下浮数值由业主和BT方根据各自测算数额确定。BT方自初步设计之后，全面介入工程实施，包括后续的设计阶段和工程实施阶段，其中的融资及投资控制皆由BT方自行负责。
四、各阶段投资控制分析
1、工程可行性研究阶段
工可阶段是项目的前期研究阶段，对城市轨道交通工程而言，工可报告更侧重于工程项目可批性的目的。但是在BT模式下，必须从工可前期阶段开始进行必要的投资控制。机场线工程在工可阶段BT方尚未参与项目，但因项目后期将采取BT模式，地铁公司业主在工可阶段投资估算指标上进行了较严格的把控。
（1）相较于常规操作模式下的工可研究，机场线对工可的要求更加严格，研究深度也更加深入。对线路敷设方式、车站规模、土建工法、系统选型及车场规模等都要求进行深入的技术经济比选。对于投资而言，投资的基础是方案，用什么样的方案决定了什么水平的投资。因此，只有通过充分对比论证技术方案，选取最优的方案才能有合理的投资，进而才能讨论进一步的投资控制。
（2）工可阶段的投资估算因受限于地质资料、设计深度等因素，只能参照既有本地城市或者外地城市的投资指标进行估算。因而，工可阶段的投资控制最重要的就是投资估算指标的选取。在实施机场线之前，南京已实施了1、2、3号线，其中3号线已处于施工阶段。按照线网统一的原则，除了车辆制式的制约因素外，土建指标、系统指标皆以已完成初设或者已完成招标的相应指标为参考。例如土建工程的估算指标就可参照实施不久的3号线工程，相邻时点的项目造价水平应位于同一水平；对于系统工程，系统选型基本维持一致，估算指标可参照其余线路的招标水平并考虑站间距等因素适当调整。
2、初步设计阶段
在工程可行性研究报告完成后，就需进行初步设计。对于轨道交通项目而言，初步设计是最重要的阶段，尤其是针对机场线BT方在初设就介入的情况下。常规投融资模式下的地铁项目初步设计投资控制主要把控一下几个方面：
（1）技术方案经济比选，技术方案包括线路敷设方式、线站位比选、土建工法形式、系统选型、工艺选择及车场规模定位等。初步设计阶段应在掌握地质详勘资料的基础上进行，对于地铁工程而言，地质状况决定了线路选择的各种参数。相对于工可阶段，初步设计时掌握了更多的现场资料，方案深度更深。影响方案比选的因素很多，如周边地质、周边建筑、周边客流及前期征地拆迁难度等，但各种影响因数最终都可归结为造价高低。
（2）推行限额设计，工可报告中的投资估算已经有了项目总投资中各个组成部分的估算额和经济指标，对于初步设计，在方案不出现重大变化的情况下，需保证初步设计概算额控制在工可估算范围内。同时应对经济指标进行细化拆分、对比分析。
（3）控制图纸质量和初步设计概算编制质量，方案确定后，投资完成的基础就是图纸。投资由两部分构成，工程量和单价，工程量依据图纸。因此，比选严格控制图纸质量，以使得工程量更加准确，不缺漏；另外，概算编制应严格按照规范标准和编制原则进行，各项取费及价差计取应符合定额规范。
（4）充分发挥咨询单位作用，咨询单位作为整个工程的技术支持，应充分发挥把控作用，对各类技术方案进行严格审查，对涉及投资影响大的方面要重点审查。
针对机场线BT模式而言，除了要对以上常规方式进行强化执行外，因业主和BT方的合同是以初步设计概算额为基础的，初步设计概算的重要性可想而知。
对业主来说，最重要的是把控方案。以往的方案比选，往往不以经济性决定最优方案，甚至存在为了推荐方案可行不惜故意做低经济比选的情况。因此，机场线业主方在初步设计阶段严格控制方案比选，严格执行经济性指标，而且采用招标合同的经济指标控制初步设计概算。
对BT方而言，初步设计阶段对方案没有决定作用，但是针对设计单位提出的方案，应有自身准确的经济分析，在考虑自身利润空间的基础上，对初步设计概算提出意见。根据自身的工程实施经验，对施工过程中可能出现的不明情况，在初步设计概算中要有预留。
3、施工图设计
经历工可和初步设计两个阶段对工程方案的严格比选分析，在施工图阶段一般不会再出现大的方案变化。在BT模式下，通过对初步设计的把控，基本可保证方案稳定，那么到施工图阶段所要做的就是分解初步设计指标，严格执行限额设计。
机场线工程在初步设计阶段以后，BT方开始全面介入实施；业主已较少参与工程设计只是在大的方案确定、关键节点等重大问题前参与决策。因此，施工图阶段的投资控制，最主要的就是BT方对施工图方案的优化以控制投资在初步设计范围以内。BT方可根据自身积累的现场施工经验，对设计单位提出的施工图方案进行优化设计，如土建局部工法选择、土建加固方案优化、工程筹划及设备安装等。设计单位的设计往往存在余量预留，BT方的控制目标应该是保证预留控制在合理范围内，通过分解初步设计限额指标，控制施工图预算额度在限额内。
4、工程实施阶段
工程实施阶段对于BT方而言是最熟悉的，工程实施阶段的成本控制也是BT方的优势。机场线的BT方是一家相当有实力的以施工为主的大型综合性企业，作为施工起家的企业，其自身有一套完整的成本控制体系。通过明确责任、分项管理、动态控制，达到控制成本、节约成本的目的。
针对城市轨道交通这类大型基础设施工程，其工程规模、投资数额、复杂程度均大大高于一般的市政和民建项目。BT方在面对此类项目时，因涉及土建、机电、车场、控制中心等等专业，一般自身难以对各专业都很熟悉。在进行投资控制时，引入有经验的第三方造价咨询是很有必要的，特别是针对通信信号系统、供电系统及综合监控系统等机电系统，专业性强，投资数额大，系统存在虚拟化因素和垄断因素。对此类工程，如引入有经验的第三方将会对投资控制起到很好的作用。
对于土建工程，通过限额设计、成本控制、动态调整等手段可达投资控制的目的。对于机电系统工程，轨道交通中涉及的系统专业复杂，各类设备众多，接口复杂，BT方除了引入造价咨询外，还有一个方法就是通过直接的厂家接触，多方面询价，控制设备成本。
五、结论
城市轨道交通工程是政府主导的大型基础设施建设项目，其工程复杂、投资巨大，由于政府财政资金投入不足，传统投融资模式已不能满足建设需要，在此情况下引入BT模式的投融资方式能有效拓宽投融资渠道及有效解决建设资金问题。在BT模式下，业主与BT方存在特殊条款的BT合同协议，虽然两者对工程投资控制的诉求和目的不完全一致，但是就工程本身而言，业主和BT方都希望寻求合理的平衡点。投资管理与控制是一个从投资决策到竣工决算的过程管理，对轨道交通工程而言，需要对工可、初步设计、施工图设计及施工等阶段分期分项进行对应的投资控制，这样才能保证项目在合理的投资下发挥其服务广大民众的公益意义。
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