如何完善油气矿业用地法律

　　我国《矿产资源法》未对矿业用地进行专门规定，关于矿山环境保护和土地复垦的规定比较原则，而《土地管理法》等相关法律除对勘查矿产资源规定了临时用地制度外，对开采矿产资源用地缺乏具体规定，对矿业用地准入条件、取得方式及程序、矿业用地优先权及相邻关系等问题都没有可操作性强的规范，导致矿业用地法律依据不够明确。

　　[摘要]油气矿业用地是土地管理和矿业管理的重要内容。目前我国对油气矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定，涉及油气矿业用地的相关规定散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》及相关的政策文件之中。随着我国工业化、城镇化的加速推进，经济发展方式的转变对土地管理、油气资源的合理开发利用提出新的要求，导致我国土地管理和油气资源开发中一些地方矿地矛盾比较突出，相关法律法规亟待修订完善。

　　[关键词]矿业用地;矿业权;土地使用权

　　一、我国目前矿业用地制度存在的问题

　　(二)油气矿业用地受现有土地管理制度制约

　　一方面，我国油气资源属于国家所有，油气资源的国家所有权不因其所依附土地的所有权和使用权的不同而改变;而土地实行国家所有和集体所有的二元制度。传统的矿业用地采取无偿划拨方式;涉及集体土地的，则先征为国有。但在目前国有土地使用权全面有偿出让、征用集体土地限制严格的情况下，原有模式不再适合，矿地使用权与矿业权的冲突矛盾日益增多。最为突出的问题是矿业权人拿到勘查、采矿许可证后，却难以取得已出让国有土地或者已承包集体土地作业区或矿区的土地使用权，致使矿业权无法实际行使。另一方面，由于审批主体的不一致、两类资源的规划间不协调以及矿业权和土地使用权的独立设置，不可避免地会出现取得矿业权却不能获得土地使用权的情况，甚至个别矿业权申请人先取得土地使用权，最终却没能获得矿业权，从而导致矿业权与土地使用权管理上的混乱无序。

　　(三)油气资源用地规划与土地利用总体规划存在冲突

　　由于油田企业的油气资源规划与各级土地利用规划的编制、期限并不完全同步，导致一些新的油气开发项目未能列入土地利用规划之中，使油田企业用地指标不足，难以获取到其所需的采矿用地。

　　(四)油气矿业用地的流转缺乏相应的规范

　　按照规定，矿业权在相关法律规定的限制下可以以多种方式进行转让，而矿业权的流转必然涉及到矿业用地的流转。但现有规定都没有涉及矿业权流转时土地使用权如何处理。特别是一些国有矿业企业的用地大多是通过划拨无偿取得的，这种土地将以何种方式流转，土地收益如何计算，却并不明确。

　　(五)油气矿业权相邻管理制度不足

　　目前，对于油气矿业权相邻关系的规定比较薄弱，对油气矿业权是否可以和土地权利一样设立地役权制度也未加涉及，这严重限制了油气矿业权的正常行使。油田企业在集体所有的土地上进行石油勘查开采活动常因通路、通水等问题产生纠纷，不但增加不必要的交易成本，也造成行政权的滥用，影响了油气资源的充分利用。

　　二、协调矿地之争的国际经验借鉴

　　(一)矿权与地权的关系

　　大致可归纳为两种模式：

　　第一，英美法系模式。由于英美法系国家从法律上规定了矿产资源为土地的组成部分，所以土地所有权人当然享有土地中所蕴藏矿产资源的所有权，没有矿业权与土地权利的冲突，土地所有权人在制度允许的情况下可按自己的意愿出让矿业权。

　　第二，大陆法系模式。该模式以德国和法国为代表，规定土地所有权人只对依附于其土地的指定矿种或地表矿产拥有所有权，其他矿藏一律为国家所有。但对重要矿产实行矿业权的土地使用优先权，即土地所有权人必须允许该类矿业权的存在，而当一般矿产的矿业权与土地权利发生冲突时，不但要经土地所有权人同意，还须通过设定法定地役权的方式解决矿业用地问题。

　　(二)矿业用地制度

　　1.矿业用地准入制度。主要从生态环境保护、军事战略等多角度出发对矿业用地实行公权限制，即什么样的土地、什么人的土地准用于何种矿业活动，或禁止何种矿业活动。

　　2.矿业用地取得方式。矿业用地的取得依其所占用的土地用途不同、权属不同和矿业活动的内容及目的不同而准用不同的方式，总体上分为强制矿业用地制度和意定矿业用地制度。

　　3.矿业用地复垦制度。大多数国家均确立了“谁破坏、谁复垦”的原则，并建立了落实该原则的复垦保证金制度，从而形成了矿区复垦制度的核心。

　　阅读期刊：《矿业工程》

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