构建水能资源开发生态补偿制度研究

构建水能资源开发生态补偿制度研究
曲乐军
摘要：本文结合工作经验，主要以构建水能资源开发生态补偿制度基础和政策框架的理论基础，引出制度基础和多层次的生态补偿的政策框架。以供参考。
关键词：水能资源；生态补偿；政策框架；产权制度；经济学
无论采取什么模式开发水能资源，都会引起生态方面的问题，即使采用最新的理念和技术，都会存在对生态的正负双方面的影响，所以在研究政策体系框架时，一定要同时考虑正负双方面的均衡。
1水能资源开发生态补偿的经济理论
1．1产权及其外部性理论
经济学认为产权是一种社会契约，它有助于形成一个人在同他人的交易中能理性地把握的那些预期。德姆塞茨(1967)认为产权的一个主要功能就是“引导
们实现将外部性较大地内在激励”，一种有效的产权制度，能够抑制人们通过分配性努力实现利益最大化的行为倾向，激励人们通过生产性努力来增加收益。
外部性指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益。外部性会造成私人成本和社会成本之间或私人收益和社会收益之间的不一致，这种成
本和收益中存在的不一致虽然会相互影响，却没有得到相应的补偿，因此容易造成市场失灵。外部性分为外部经济和外部不经济。福利经济学认为，除非社会
上的外部经济效果与外部不经济效果在同一个利益主体上正好相互抵消，否则外部性的存在使得帕累托最优状态不可能达到，从而也不能达到个人和社会的最
大福利。
1．2生态系统的空间特征和栅格模型
流域水资源是生态环境要素，又是一种可再生资源。生态系统涉及流域内、外因素，可再生资源涉及大气环流等要素，流域水资源系统需从空间角度界定，因此水能资源开发具有空间维度。因此在水能资源生态补偿制度研究中，需引入空间关系。
按照冯•杜能等间视为一个点集或栅格系统。在空间的每一点上，既可定义单个也可定义多个活动的发生。不同栅格系统里的活动可以相互链接起来，空间点的关联就可能涉及生态环境现象。生态补偿区域的界定是确定空间维度的关键。比如图l 中的1～36个栅格组成的系统看作总的一个空间单元，而不是单独分析其中的每一个栅格。

 

能被定义为一个区域的一系列空间点，要么是在某些特征上具有同质性，要么和其他空间点相比这些点更紧密地互相关联。因此。生态区域通过环境介质
在空间点间的互动，来定义生态区域(环境区域相对于经济区域而言的，经济区域按照商品交换和要素流通所反映的经济交流的密切程度来界定。其他还有行
政区域和政治区域等概念，它们则可以根据上述标准或根据历史或者政治现象来界定)。图1中1—36部分可以指大气区域，而框内部分可以指一个河流系统。这种环境介质的空间范围导致了不同的环境系统，环境系统类型包括微观、中观、宏观、超宏观环境系统等，相应于这些不同的系统就会出现不同的经济效应。
1．3水能资源开发中的外部性
生态影响通过环境介质从栅格系统的一个点传送到另一个点，引发了空间生态资源配置问题。经济学将转移函数运用在经济模型中，转移函数是将每个生
态影响因素的环境质量目标和环境政策工具联系起来的纽带，因为生态政策的基本问题是寻找将单个生态影响因素的质量目标转换成剩余管理行为的制度机制。
空间生态补偿的基本问题包括：(1)区域互动，生态区域是相互关联的，一个地区的生态破坏会影响到其他地区，A区域的生态质量可能是B区域福利函数的自变量；(2)空间劳动分工合作，生态影响型活动将位于在生态禀赋方面有比较价格优势的地区；(3)短期与长期配置，最优生态配置的空间影响取决把空于调整过程的时间跨度，在短期，只能进行有限的调整；而在长期，不仅劳动力可以迁移到另一个区域，而且厂商也会改变他们的区位和技术。
从上面分析可知，由于生态空间特征将导致自然资源的配置和开发既具有微观经济的分配效应，又具有总体上的宏观经济效应。水能资源的配置和开发同样具有这2种效应，因此下面政策研究中充分考虑了这2种效应，图2表示了这2种效应。
 

 

2外在制度与政策
2．1政府职能与外在制度
制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造。制度分外
在制度和内在制度，内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则，外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则。
外在制度中包括一个国家的法律、法规等，它要通过政府的保护性职能、生产性职能和产权再分配职能来实施。政府保护性职能包括设计、推行、监督和执行各种外在制度，它通常支持民间社会的内在制度并增进主要与公共政策有关的行为秩序。政府最突出的保护性职能是防止一些公民受另一些公民的强制；生产性职能是指政府为公民们提供获取某些物品的机会。因为与成本和获益能由个人充分内部化的私人品相比，共享品将供给不足。在政府供给具有显著正外部效应的场合，纯共享品是一种极端情形；对产权的再分配职能是对收入和财富进行再分配；即没收某些人的产权并将它们再分配给另一些人。
2．2制度与政策的互动
诺斯把制度定义为“社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合”，这些约束条件可以是的(如社会规范、惯例、道德律)，也可以是有意识设计或规定的正式约束，正式规则包括政治规则(宪法、政府管制)，经济规则和合同。
公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体来实施，它还由有组织集团的代表来实施。这些集团代表左右着集体行动。集体行动涉及2个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千百万人当中的协议。
制度与公共政策之间的关系是前者表现为一种约束，后者表现为人的一种追求，但这种约束与追求之间也是互动的。公共政策——在追求某些目标上对政
治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表
现为政策行动的一种副效应。因此制度经济学家普遍关心公共政策与制度之间的互动关系。
制度的约束作用来自于人类基本的价值。基本价值在经济学里被定义为得到极普遍肯定的高级个人偏好，极大多数较具体的意愿大都从属于这些价值。这
种基本价值包括自由、公正、平等，安全、和平和繁荣等。近几十年来，由于地球上和特定地区内的人数都已增加，保护自然和人类环境的要求在大多数国家里增多起来，他们将环境保护作为—种基本的人类价值。
3构建水能资源开发生态补偿制度基础
3．1整合资源管理职能降低交易成本
交易成本是人与人打交道的成本。它“包括事前发生的为达成一项合同而发生的成本，和事后发生的监督贯彻该项合同而发生的成本；它区别于生产成本，即为执行合同本身而发生的成本”这里的“合同”是一种广义的合同。
水能资源现行管理体制在各级政府层面存在严重的职能交叉、职责不清的局面，这种局面导致交易费用高，最终引致水资源利用效率的低下和水环境保护
职能的弱化。要提高水能资源利用效率，应该整合政府各部门的有关水的职能，减少多部门之间的相互推委扯皮、高成本的协调。
3．2建立和完善相关的法律制度
利益冲突的法律制度协调是指针对利益关系人正式进行直接的协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。在对社会利益冲突的制度协调中．法律制度是其中的核心，强有力的刚性约束可以给人以预期，从而可以最大限度地降低交易成本，保持整个社会的稳定。目前我国应研究制订《水能资源管理条例》、建立《生态补偿法》、修改《环境保护法》、完善《刑法》，从法律制度上保障最基本的生态环境安全，对严重妨害生态环境建设和恢复的行为加以刑事处罚等。
3．3制订和完善相关的技术标准
利用技术标准规制，意味着将“指引独立的决策者，要求他们将一个或多个产出或投入量设定到某些明确规定的水平，或者禁止他们超过(或达不到)某些规定的水平”在工业化国家里技术规制已经成为政治家们更倾向的一种环境政策。水能资源开发的技术标准是根据水能资源开发的规模和开发方式来确定，开发规模往往是影响生态的主要指标，根据水库大坝高度、库容大小、水资源开发利用方式和流域生态特性等确定技术标准。
4水能资源开发生态补偿的政策框架
4．1宏观层面：发展水能的产业政策
当前我国水能资源的主要利用体现在水力发电上，因此对水能资源利用的鼓励性政策，也主要体现在(1)实施鼓励性电价政策。我国电价体系就环境
(1)实施鼓励性电价政策。我国电价体系就环境方面而言依然存在严重扭曲现象，突出表现在高污染的火电生产原料价格偏低，由污染造成的环境成本没有计人生产成本，环境资源被无偿使用。一方面，高价使用高污染的火电电量；另一方面，清洁、可再生，的中小水电上网困难。在确定电价政策时，应考虑生态环境成本因素的影响，使电价能准确反映电力在生态条件下的机会成本，最终建立起一个可持续发展的价格机制。
(2)全面落实优惠税收政策。我国在1994年国家税制改革前，小水电仅征收5％的产品营业税，1994年起由于无法抵扣实行6％增值税率，但这种政策仅在部分地区实施到位。参照国外经验，应积极制订能源环境税收政策，对能源生产过程中产生的环境污染，特别是二氧化碳等温室气体增设排放费，收费全部用于补贴农村小水电等清洁可再生能源建设。
(3)创造宽松的信贷等融资环境。需要制订有利于小水电发展的信贷融资政策，同时要利用资本市场降低融资成本，利用资本市场的资产重组、收购兼并等方式，形成龙头企业，加快中小水电的发展。
4．2中观层面：流域内通过财政转移支付补偿
在水能资源开发中，上游地区提供的生态环境公共物品和服务对中下游地区具有外部经济性，将产生溢出效应。因此上游搞好生态保护，下游能获得生态
效益，流域上下游即东西部地区应该享受平等的发展机遇。西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，如果由此造成的经
济损失全部由西部来承担，显然是不公平的。对中下游生态环境受益部分进行货币计量，使受益方对实际受益进行支付补偿，从下游地区的GDP中拿出一定的比例用于上游地区的发展援助。一般在上级政府的协调和财力支持下，上下游结成利益共同体，为上游居民提供更多的生存和发展的机会。
政府采用财政转移支付进行生态补偿，可以降低区域之间水能资源配置和开发中的交易成本，在此基础上还由于跨区域政府对信息的公开发布而使信息对
称、外界执行的强制力等原因，使有可能的非合作博弈变成合作博弈，使水能资源开发有序、可持续。
4．3微观政策：微观利益主体之间的三大补偿
为了化解资源开发中存在的三对主要矛盾，即投资者与当地居民、投资者与投资者、投资者与国家之间的矛盾，必须从3个方面进行补偿。
(1)水能资源的有偿使用。水能资源为国家所有，为平衡国家、投资者、居民之间的利益，政府有必要根据资源的不同稀缺程度，制订稀缺资源的占有和利用的有偿制度。同时尽可能形成占有和利用稀缺资源的公平竞争机会，而不应当让某些企业和个人具有对稀缺资源的占有和利用的特殊机会。只有通过市场竞争，才能产生这种公平的机会并选择条件最合适的企业来占有和利用这些资源。
(2)对当地居民损益的补偿。水能资源和土地资源虽为国家所有，但是当地居民拥有水资源的使用权。水能资源开发过程中若产生移民、用水困难、土地征用等问题，投资人应对当地居民进行经济补偿。
(3)区域生态水的调度补偿。对于生态补偿制度主要通过设置工程措施、规定生态流量来实现。水能资源开发过程中，获得的发电效益的同时不可避免引起局部河流断流、河流径流变化的影响，这和现在的水能资源开发模式有关，无法根本性消除，只能通过生态补偿来最大限度降低项目开发对生态环境造成的局部影响。
4．4超宏观的国际维度：国际交易与二氧化碳减排
生态保护方面的国际维度越来越重要，这是一种国际间游戏规则。减排交易政策是一种市场机制，主要针对减少燃料发电带来的环境污染，采用污染排放
指标转让，采取清洁能源配额制的办法来实施。能源利用大国或非清洁能源电厂的投资者通过市场交易获得污染排放指标，而水电站将清洁能源配额指标通过
市场转让给他们。为了更进一步推动清洁发展机制的实施，我国政府不仅要鼓励将小水电等清洁能源配额指标出让给发达国家，而更应该鼓励国内各流域、各
省之间的配额交易，真正建立起经济社会可持续发展的生态环境保障机制。除了国与国之间二氧化碳减排容量交易政策外，还可以通过制度创新出台其他的政
策，包括国际环境基金赠款或世界银行提供低息开发性贷款等。
5结语
本文利用经济学，结合水利工程学、生态学中的相关理论进行研究，通过研究水能资源开发生态补偿中制度与政策的互动关系，为体制、法律、标准等基
本制度，和在此基础上宏观、中观、微观、超宏观等4个层面的政策框架的建立打下基础。但本文需要进一步拓展的是空间、时间两个纬度上的研究，我国幅
员辽阔，东西南北差距巨大，不同经济体处于不同的发展水平，相应于这种差别经济体的制度和政策也应作适当的调整。
 

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