求知导刊杂志国家治理能力研究的聚焦点与新生长点

　　摘要：党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。当前，学术界围绕国家治理体系和治理能力问题掀起了一股研究的热潮，研究主要聚焦于国家治理能力的概念、构成要素、能力现代化和提升途径等问题，取得了丰硕的成果。但也应看到，国家治理能力研究在中国尚处于起步阶段，其研究的生长空间还非常广阔，诸如国家治理能力的基本理论、国家治理能力的系统性、国家治理能力的实证比较等问题亟待进一步深入研究。

　　关键词：求知导刊杂志,国家治理能力,构成要素,治理能力现代化

　　党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略思想。这是一个重大的理论创新，既丰富了社会主义现代化理论，也丰富了马克思主义的国家理论。如何有效推进国家治理体系和治理能力现代化以提高国家治理能力，已成为摆在各级政府面前的一项重要课题，同时也成为学术界高度关注和研究的热点问题。近来，学者们从不同的角度对国家治理能力问题展开了深入的剖析，并形成了丰硕的成果。本文拟就最近以来围绕国家治理能力问题的相关研究展开综述和简要的评析。

　　一、国家治理能力的概念界定

　　什么是国家治理能力?这是进行国家治理能力研究的逻辑起点和基本前提，也是研究者所必须解决的首要问题。通过对已有研究成果的分析来看，目前学术界对国家治理能力概念的界定主要基于多元治理主体和国家机构治理主体两种视角来展开的。

　　(一)多元治理主体视角下的国家治理能力

　　从研究成果上看，大多研究主要是广义上的理解，即从多元治理主体的视角界定国家治理能力概念。许多研究者认为，国家的治理主体是多元的治理主体，既涉及公共权力部门，也包括第三部门和各种个体，如政党、政府行政机关、企业组织、社会组织、居民自治组织以及公民个人等。因此，这些研究者所定义的国家治理能力概念的内涵和外延相对要宽广一些。李佐军认为，应该从两个层面来理解国家治理能力：国家主体层面，即国家的整体治理能力，包括创新能力、整合能力及其他各方面的能力;具体主体层面，如党、政府、人大等作为治理主体所表现出来的各方面能力[1]。此外，有的研究未明确区分治理主体是谁，但在定义内容中都隐含了多元的治理主体。何增科认为，国家治理能力是我们运用制度和机制(如人民代表大会制度、人民政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、法律制度、基本经济制度等，以及经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制机制)管理经济社会事务的能力[2]。

　　(二)单一治理主体视角下的国家治理能力

　　也有一部分学者从狭义角度理解国家治理能力，将国家治理的主体仅限为单一的国家权力机构或政府行政机关，具体分为两种情形。

　　第一种情形，或是运用“国家”这一词语，或是省略主语，但隐含的主语都是国家权力机构，并以此定义国家治理能力。陈朋认为，从一般意义上讲，国家治理能力是国家有效运用相关制度管理社会公共事务，使之相互协调、共同发展、促进进步的能力[3]。戴长征认为，国家治理能力是国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称[4]。林振义认为，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[5]。

　　第二种情形，是将“政府治理能力”等同于“国家治理能力”。施雪华认为，政府治理能力就是政府为了维护自己的统治，管理社会公共事务，提供公共服务以满足大众需要，平衡并化解社会矛盾，促进社会稳定发展的潜在的和现有的力量和能量的总和[6]。李献策认为，政府治理能力是在多元化时代体系中，治理国家事务和社会公共事务的能量和力量的综合[7]。此外，有研究从资源获取和能力运用角度，把政府治理能力定义为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力;还有学者从能力性质的角度出发，将政府治理能力定义为权利能力、政策能力、权威能力和组织能力的综合[8]。

　　二、国家治理能力的结构要素分析

　　国家治理能力的高低在很大程度上取决于一个国家治理能力的构成要素状况。通常情况下，国家治理能力的充分发挥建立在合理的治理结构基础上，它由一系列科学合理的要素所构成，且这些要素相互间形成一种良性的互动关系。反之，期待一种由不合理要素所构成的国家治理能力释放出较高的效能，那几乎是不可能的。基于此，国家治理能力具体包括哪些内容要素，也是目前学术界围绕国家治理能力研究的一项重要内容。归纳起来，包括以下几种观点。

　　(一)三要素说

　　在国内学术界，不少研究者认为国家治理能力至少包括三大要素，但在具体的内容上有一些区别。第一种观点，将国家治理主体划分为国家机构和人民群众，由此认为国家治理能力既包括国家权力机构履行职权的能力和运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，也包括人民群众依法管理国家事务的能力[9]。第二种观点，则从纵向权力结构关系视角出发，依据中央政府、地方政府(省、市、县)和基层乡镇政府的权力格局，将国家治理能力划分为中央政府的治理能力、地方政府的治理能力和乡镇政府的治理能力。第三种观点，主要是依据政治领域、经济领域和社会领域的三大宏观社会结构的方法，将国家治理能力划分为法治的能力、财政的能力和社会公共服务能力。

　　(二)四要素说

　　也有一些研究者提出国家治理能力由四大要素组成，但对于由哪四大要素构成，不同的研究者有不同的理解。戴长征从国家与社会间的包容与互动关系角度出发，将国家治理能力划分为四种能力：国家治理的合法化能力，即获取社会认同、肯定和支持的能力;国家治理的规范能力，包括国家对社会的规范能力，也包括国家的自身规范能力;国家治理的一体化能力，制定、实施和贯彻治理纲领的能力;国家治理的危机响应和管控能力，即对危机的认知和处理能力[4]。景学成则提出，现代国家治理能力包含依法治理的能力，协调治理的能力，政府、市场充分参与的能力和科学治理的能力四个基本要点[1]。也有研究者将国家治理能力看成一个系统，其中包含四个子集要素：政府获得合法性的能力、法治能力、透明和回应能力、责任和高效管理能力[10]。此外，还有研究从国家、市场、社会和文化四大领域出发，认为国家治理能力应相应地包括国家秩序的能力、发展经济的能力、维护社会公正的能力和国家共识的能力。 　　(三)综合要素说

　　这类研究认为，国家治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体，是一种综合的能力。不少研究者指出，国家治理能力体现在与整个国家机构、社会组织及公民个体等权益密切相关的所有社会事务治理的全过程，它不仅包括对政治、经济、文化、社会和生态等各个领域的治理能力。也有的研究侧重于综合要素中的核心能力。肖文涛认为，国家治理能力包含丰富的内容，是一种多元综合能力，贯穿在国家治理的整个过程和各个方面，主要由以下几种核心能力构成：集合全民意志的目标凝聚能力;推进全面进步的领导发展能力;确立善治格局的制度创新能力;保障公平正义的社会平衡能力;回应公众需求的公共服务能力;有效化解危机的应急处置能力[11]。沈传亮则认为，国家治理能力集中体现在党和政府的履职能力上，其核心能力包括接纳参与能力、政治整合能力、精英录用能力、战略规划能力、法律实施能力、资源提取能力、监管能力、公正保障能力、政治沟通能力、政治革新能力、危机应对能力、制度建构能力、科学决策能力等方面[12]。王绍光将国家治理能力划分为专断性国家能力和基础性国家能力，并重点阐述基础性国家能力的构成要素：强制、汲取和濡化能力(近代国家的基本能力);认证、规管、统领和再分配能力(现代国家的基础能力);吸纳与整合能力(民主国家的基础)[13]。当前中国的国家治理进入了第二次重要转型时期，与改革开放之初的第一次转型相比，这次转型的重点不是经济建设，而是要以国家基本制度建设为中心，构建基础性的国家能力。

　　三、国家治理能力现代化问题研究

　　国家治理能力现代化是国家治理体系在实践中的绩效彰显，是衡量一个国家治理水平高低的外在表征，是检验一个国家治理体系是否科学、合理的重要杠杆[3]，因而也是目前学术界有关国家治理能力研究的一个核心问题。

　　(一)国家治理能力现代化的内涵

　　对于什么是国家治理能力现代化这一问题，不同的研究者也有不同的观点。高小平认为，治理能力现代化是把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥治理体系功能，提高公共治理能力。他还指出，治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场、社会的关系[14]。唐皇凤认为，国家治理现代化的主要内涵包含六个方面：治理主体的多层化和多元化;治理结构的分权化和网络化;治理制度的理性化;治理方式的民主化与法治化;治理手段的文明化;治理技术的现代化 [15]。李佐军则认为，国家治理体系和治理能力现代化的关键是要解决国家治理体系和治理能力的标准问题，如果国家治理体系各主体间的责、权、利关系达到了合理、对称和公平的标准和状态，那就实现了现代化，即“善治”[1]。

　　(二)国家治理能力现代化的衡量标准

　　国家治理能力现代化如何来衡量，它应该由哪些指标来构成?不少的研究者围绕这些问题展开了探讨。陈朋认为，从政治学角度看，精良的制度、合理的结构和充分的绩效是国家治理能力现代化的主要标示[3]。沈传亮认为，党和政府在治理过程中展现出的治理能力集中体现在履职能力上，对党和政府治理能力现代化水平的评估主要是履职能力的高低。因此，要从治理主体治理能力、治理过程和治理绩效三个维度来评估国家治理能力现代化，具体衡量治理能力现代化的标准至少包括民主化、法治化、文明化和科学化四条[12]。唐皇凤则提出，衡量国家治理现代化的基本标准有三项：国家治理的基本制度符合时代潮流;国家治理的组织架构符合现代理念且能够及时解决特定社会经济发展历史阶段所面临的诸种治理难题;国家治理的成本相对较低，而效能相对较高[15]。

　　四、国家治理能力的提升途径研究

　　当前，学术界围绕如何有效推进国家治理体系和治理能力现代化问题开展了全面而又深入的研究，形成了丰硕的成果。具体而言，包括如下几种代表性观点。

　　(一)改革发展论

　　不少学者坚信，“发展是硬道理”。夏宝龙认为，发展始终是解决我国所有问题的关键，也是我们推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，是提升国家治理能力的根本途径[9]。基于此，张贤明、田玉麒提出，发展是硬道理，国家治理现代化的根本目的是为了促进发展，也只有发展才能为国家治理现代化提供动力与基础[16]。徐湘林提出，转型社会治理困境的原因是多方面的，不能一蹴而就，要通过不断地改革来完善和提升国家的治理能力。要解决国家治理方面的滞后问题，需要不断地推动体制改革和制度创新。当前社会公众参与程度还不够深入，所以要增加国家与社会的互动。现代的国家治理实际上是政府和社会之间不断互动的一个过程[17]。

　　(二)制度设置论

　　国家治理能力提升的关键要靠制度。持这类观点的学者认为，依据和运用制度来治理国家和社会各项事务，是现代化国家治理的重要基石、发展的重要动力。有研究者指出，法治作为治国理政的基本方式，在推动国家治理体系和治理能力现代化建设中，将会发挥越来越重要的作用。为此，要求深化行政体制改革，建立法治政府[18]。丁伟认为，法律是确保社会有序化发展和社会稳定的决定性力量，法治不仅是国家治理体系现代化的核心，也是实现国家治理体系、治理能力现代化的必然途径[19]。高波指出，反腐败既是实现全面深化改革总目标的重要保障，也是国家治理体系的重要支柱和治理能力现代化的重要表现，它还可以体现出经济治理、政治治理和社会治理的“多功能”[20]。为此，要从制度上规范权力，让权力在阳光下运行，并通过对权力腐败的治理来提升国家治理能力。杨志勇指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家治理现代化的制度保障，要推动财政制度现代化以提高国家治理能力，如加快财政制度立法、财政改革要解决事权明确问题和建立分级财政管理体制[21]。此外，还有研究者指出，深化行政体制改革增强政府的有效治理能力，从而推进国家治理体系和治理能力现代化[22]。

　　(三)文化促进论 　　文化是民族的血脉，文化治理是国家治理的重要形态，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要媒介。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。实现这一目标，需要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，而在这个过程中，文化建设无疑扮演着至关重要的角色――通过深化文化体制改革，加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，才能最大限度地在全社会凝聚核心共识，进而坚守核心价值观并提升国家治理能力[23]。胡惠林认为，文化治理是国家通过采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服、解决问题的工具化。实现从文化管理向文化治理的转变，具有国家治理的意义，标志着国家文化治理主体的多元性，这是国家治理能力和治理体系现代化的重要标志。国家和社会治理的文化治理，服从于国家根本战略利益发展需求，平衡与协调人、社会、国家三者在政治、经济、社会、文化与生态之间的文明互动关系[24]。

　　(四)技术运用论

　　在21世纪的今天，要有效提高国家治理能力，就必须运用好各种现代技术工具，如互联网、大数据等。对此，不少的研究者从技术运用的视角来探讨国家治理能力的提升途径。竹立家指出，利用信息技术实现国家治理目标，在全球化的当代世界是一个国家治理能力或水平的重要表征。对于中国社会而言，如何利用好百度的大数据引擎平台，广泛收集、分析、判断、了解民情民意，正确理解和解读民众的愿望和诉求，有针对性地提出应对策略和制定符合实际的公共政策，积极使用先进的信息技术工具为国家“决策”和“治理”服务，对提升国家治理能力现代化来说是挑战更是机遇[25]。吴文奎认为，要实现国家治理体系和治理能力现代化，就必须运用好互联网和新媒体。同时，他还提出，要用好新媒体必须建起政民沟通的桥梁、塑造政府良好的网络形象和提升对新媒体的舆情监控能力[26]。

　　五、国家治理能力研究的新生长点

　　综合来看，当前围绕国家治理能力的研究取得了一定的进展，提出了一些重要的观点。但也应看到，国家治理能力在中国的研究还处于刚起步阶段，还有许多问题亟待进一步拓展研究，其研究的生长空间十分广阔。

　　(一)重视国家治理能力的基本理论研究

　　理论是行动的先导和指南。只有不断加强基本理论研究，才能从根本上回答经济社会发展和改革实践中出现的众多重大现实问题。从国家治理能力研究发展本身的逻辑线索以及现实社会对于国家治理能力的重点需求来看，需要从理论层面加强以下几个方面问题的研究。

　　首先，国家治理能力的基本内涵问题。当前学术界关于国家治理能力概念界定的视角较为单一、逻辑脉络不够清晰，同时还存在缺乏足够的理论支撑和界定标准、论证的系统性不足等问题。亟须对这些概念进行梳理、分析和概括，揭示出更为科学系统的内涵。

　　其次，国家治理能力的结构、要素及功能问题。国家治理能力的结构是怎样的，它由哪些基本要素所构成，这些构成要素又在国家治理能力结构与体系中处于怎样的地位，发挥着怎样的功能，等等。这些问题在目前已有的研究中尚未得到很好的解决，还需要学者开展进一步的研究。

　　再次，国家治理能力的影响因素问题。国家治理能力的高与低、强与弱，都会受制于一定的因素。对于正处于社会急剧转型期的中国而言，国家治理能力主要会受哪些方面因素的影响，以及这些因素具体如何形成的等问题，这些问题有待于学者进一步详细的剖析。

　　最后，国家治理能力与其他相关概念的关系问题。当前，学术界对于国家治理能力、政府治理能力和社会治理能力等概念尚未进行系统的辨析与阐释。因而如何从理论上将国家治理能力与其他相关概念的关系厘清，不仅具有重要的现实意义，更具重要的学术价值，有助于推进国家治理能力的研究。

　　(二)加强国家治理能力的系统性研究

　　在研究视角上，要加强国家治理能力的多学科研究。中国社会转型时期的极端复杂性，而且国家治理能力本身涉及面非常广泛，因而需要将国家治理作为一个专门领域来进行全面系统的研究，进行多个学科的共同介入，以推动国家治理能力的深入研究。从研究方法上看，目前已有的研究理论分析偏多，应用研究较少，有待于增强理论与实际结合的研究，从实际生活中找到理论的佐证。

　　在研究内容上，要加强国家治理能力的整体性研究。从逻辑体系上看，国家治理能力的实现涉及一系列的环节，每个环节都有各自的核心要务。国家治理体系解决的是谁治理的问题，需要学者围绕如何构建国家治理体系来展开深入的分析;治理能力现代化解决的是如何治理的问题，研究的重点也就是围绕治理现代化的途径问题;同时，更为重要的是治理的效果及其评价的问题。然而，目前研究在这方面的研究有所不足，亟待加强。

　　在研究时空上，注重国家治理能力的动态性研究。动态性主张在系统的变换中分析考察事物，注意事物的运动状况，考察研究事物运动的过程，从而选择恰当的过程。随着时间的推移，系统的结构、功能都会发生变化，达到一定程度时，就会发生旧系统的分解和新系统的建立。同样，国家治理能力不是一成不变的，会随着时代的发展而在内容结构上发生变迁，它是在什么样的条件下会发生变化，以及发生怎样的变化，这些都需要作进一步的研究。

　　(三)开展国家治理能力的实证比较研究

　　国家治理能力不仅是个理论层面探讨的问题，更是一个实践层面操作的问题。在加强国家治理能力理论研究的同时，还要开展国家治理能力的实证和比较研究，并有效地把理论研究与实证研究结合起来，更好地为社会实践服务。

　　国家治理能力指向的是治理有没有效果，会不会“失灵”，以及达到了怎样的效果和如何来衡量的问题。对于这些目标的考量，需要开展实证分析。当务之急，学者要结合我国的实际，围绕我国国家治理能力的现状，对哪些方面的治理能力较好而哪些方面的治理能力较差，其原因何在，如若处理不好可能会给我国的经济社会发展带来何种影响等问题进行深入的剖析。 　　国家治理能力的高与低，其结构合理与否，都需要通过一系列指标体系的比较才能评判出结果。当前，我国研究者要综合国内外的理论研究和实践经验，加快探索和建立起一整套科学的考核指标体系，并利用它开展各种比较研究。既要对国家治理能力不同的构成要素之间展开比较分析，以揭示不同层面的能力要素的实际运行状态;同时也要进行不同国家之间的国家治理能力比较研究，通过比较才能评价出我国国家治理能力的高低，并可以借鉴其他国家在治理方面的经验和做法。

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