政府建筑安全监督管理问题分析

　　摘要：本文阐述了我国建筑安全监督管理的现状，从建筑安全管理法律法规、监管机构、监管方式等方面分析了建筑安全监督管理中存在的问题。

　　关键词：政府建筑;安全监督;管理

　　1政府建筑安全生产监督管理现状

　　1.1政府建筑安全生产监督机构体系

　　目前，我国建筑安全生产政府管理的模式为统一管理，分级负责、遵循属地管理和层级监督相结合。即国务院建设行政主管部门负责对全国建筑安全生产进行监督指导，县级以上人民政府建设行政主管部门分级负责本辖区的建筑安全生产管理。国家安全生产监督管理部门负责全国安全生产宏观监督管理工作。

　　1.2政府建筑安全生产监督管理职能

　　建筑工程安全生产监督管理是保护劳动者的安全与健康、保证生产工具的安全使用和资源的合理利用、促进经济有序运行和健康发展的一项系统工程。建筑施工安全监督管理的目的决定了其职能主要有:

　　(1)预防职能。是指在工程建设活动中，根据工程建设的特点，对不同的生产要素采取相应的管理措施，有效地控制不安全因素的发展和扩大，把可能发生的事故消灭在萌芽状态，以保证建设活动中人的安全与健康。

　　(2)补救职能。主要包括两层意思，一是排除潜在产生安全隐患的危险源，二是弥补已经造成安全事故的后果，同时监督各建设主体健全安全管理机制。

　　(3)评价职能。对受监工程项目所使用的建筑材料及构配件、机械设备和工程安全资料等方面的监督检查，合理的分析评价施工企业的安全生产条件及相应的安全生产能力，有效的提高各建设主体安全生产管理的水平。

　　(4)信息职能。研究生产系统中的安全信息，保证政府与一线施工企业之间的信息畅通，加强控制与反馈，弱化安全监管信息的不对称，避免安全监管的盲目性，促进建筑安全监督管理水平的提高。

　　1.3政府建筑安全生产监督管理内容

　　政府建设工程安全监督工作是以建设工程实体是否形成为界线将其分为施工前的安全监督、施工中的安全监督和竣工后的安全监督三个方面，是实现全过程、全方位的监督管理思想的具体体现。

　　开工前的安全监督管理主要是对有关安全生产条件的审查，审查的主要内容是:施工企业和工程项目安全生产责任体系、制度、机构建立情况，安全监管人员配备情况，各项安全施工措施与项目施工特点结合情况，现场文明施工、安全防护和临时设施等情况。施工许可证颁发机关对审查结果进行复查，必要时，到工程项目施工现场进行抽查。并将审查结果报送施工许可证颁发机关。

　　施工期间的监督管理是施工过程中活劳动的转化过程和工作安全的监督，是以施工主体为主线，建设单位、监理、设计等主体协作配合的全面的监督管理，主要通过现场的地基基础阶段安全监督、主体施工阶段的安全监督为主要形式，把各方主体的安全行为和活动结果纳入监督的范畴。施工阶段安全监督具体内容包括以下两个方面:

　　(l)土方开挖和基础施工阶段

　　主要检查工地的挖土机械作业安全、边坡防坍塌、基坑施工支护与排水、降水安全措施、临时用电安全、人工挖孔桩施工安全等。

　　(2)主体施工阶段

　　主要检查安全管理、安全教育、文明施工、脚手架防护、模板和现场放倒塌、施工用电安全、施工机械设备(搅拌机、操作人员上岗证等)的使用安全。

　　竣工阶段的监督管理是建设工程投入使用的把关监督管理。在这一阶段的监督重点把好两大方面:一是严格对其竣工验收备案的审查，监督，根据历次检查的结论和日常监管情况，作出安全监督检查的综合评价结论，并将该结论纳入建设工程安全生产责任主体和从业人员安全信用档案。二是加强对装修施工阶段的安全监督管理。主要检查安全管理、文明施工、脚手架与施工机械(拆除方案)、室内多工种工序的立体交叉防护、施工用电、外墙面装饰防坠落等。

　　2政府建筑安全监督管理问题分析

　　2.1建筑安全生产监管法律法规不完善

　　《建筑法》虽已实施了八年多，但与之配套的相关法规制度仍不健全，主要表现在以下几个方面:第一，法规标准不够严格，起不到应用的威慑作用。如果承包商等建设主体有违法行为，首先会被要求限期整改，只有当承包商等建设主体没有限期整改时，才会被处以罚款。这样直接误导承包商等建设主体认为违法也不会产生严重后果，因为第一次只是被要求限期整改，不会被罚款，反而增加了部分事故隐患单位对隐患处理的惰性和侥幸心理。同时违规施工企业的不安全行为具有不可预测性、实施的短暂性，加大了建筑安全监督机构的工作难度，造成监管机构根本无法对违规建设主体实施有效监督。所以，法律对企业的威慑力较小，企业违法成本很低，是造成建筑业安全形势依旧严峻的重要原因。第二，现行的建筑安全管理规定对依法规范建筑市场主体的各种安全行为，落实相应的安全责任有一定的局限性，对违反安全标准行为的处罚条款不够具体，操作性不强，较易引发行政处罚纠纷。

　　2.2政府部门安全监督管理职能分工模糊

　　由于政府机构多次改革，新旧安全生产监督管理交替，造成政府部门管理安全的职能交叉，同时在日常监管中各职能部门之间缺乏有效的信息交流，多方插手，多头管理和重复检查、重复处罚的现象频繁发生，致使企业在同一事故上，同时受到来自几个政府职能部门、机构的不同标准、要求的监管和处罚，使企业疲于应付。例如，建筑工程安全(质量)监督站与质量技术监督局在对起重机械等特种设备检验方面就存在着重复检测的现象，而建设行政主管部门与铁路、交通等有关专业部门之间，由于职能划分不清带来的不便和冲突尤为明显。除存在政府职能上的交叉以外，特别是对于各地的一些所谓的重点工程(市长工程、省长工程等领导工程)游离于政府监管之外，不**建设安全监督手续就擅自开工，建设工程的安全处于无人监管甚至无法监管的“盲区”，不仅损害了政府的形象，而且严重削弱了监管执法的合力，形成建设工程安全监管漏洞。第三，监管部门自我廉政、勤政约束机构不健全，导致监督过程中行为随意，透明度差，监督者缺乏外在监督，被监督者知情权、参与权不受重视，既影响监督工作的准确性、公正性、权威性，也容易发生拘私舞弊、滥用职权、收受贿赂等违法犯罪现象。

　　2.3建筑安全生产监督管理不力，执法不规范

　　政府对安全生产管理已出台了不少的法律法规和政策措施，如果这些法律法规和政策措施能得到最大限度的遵守和执行，安全形势也会得到部分改善，然而正是由于执法不严，在思想上安全责任意识淡薄，在工作指导上缺乏积极性，使得安全生产监督只停留在一般工作布置上，文件上，甚至是口头上，产生了弄虚作假，敷衍了事的畸形，特别一些地方和部门对事故隐患的监控和整改措施落实不下去，在事故处理和行政责任追究方面大事化小，有法可依却贯彻不严，造成安全生产只能是一句空话。其次，监督管理执法程序不规范。有关建设工程安全监督的程序性规定缺乏明确指导，可操作性不强，各地安全监督站主要工作是对项目进行定期安全检查，但有的事先通知，有的随机抽查，有的安全监督站审查安全开工条件，有的不审查，有的只监督房屋建筑的施工，有的监督各类工程施工。因此，需要制定一个明确的工作指南，规范安全监督工作的程序。

　　2.4建筑安全生产监督管理队伍薄弱

　　建筑安全生产监督机构、安全监督队伍的现状与建筑业快速发展的形势不相适应。主要存在着安全监督管理人员数量过少，不能满足建筑队伍不断发展扩大，工程量不断增大的需要。监督站的每个监督小组大约每年至少要完成11万平方米的工程量，这还不包括安全巡查和安全大检查等工作。此外监督小组还需处理住户投诉，进行质量安全培训、质量验收等等。可以说，现有的监督力量直接影响了安全监督任务的有效完成。另一方面，建筑安全生产监督是一项技术性、行业性、政策性都很强的工作，各级政府安全监督管理部门中监督队伍的现有素质尚不能保证对工程安全的有效监督，存在着严重的结构性的矛盾，表现为“六多六少”即:无专业技术职称的人多，有专业技术职称的人少;职称低的人多，职称高的人少;学历低的人多，学历高的人少;拥有施工管理经验的人少，无施工管理经历的人多;非专业安全人员多，专业安全人员少;单“功能”的人才多，“复合型”的人才少，在一定程度上制约了建筑安全生产监督管理工作水平的提高。

　　2.5建筑安全生产监督管理方式相对滞后

　　尽管法律法规上明文规定施工企业是安全生产的主体，但我国现在的建筑安全监管模式主要是以建筑安全监管机构人员组成各监督小组对施工现场的工程实体进行安全检查，安监小组疲于奔命，在某种程度上建筑安全监督机构扮演的是企业安全管理机构和现场监理的角色，像“保姆”一样代替企业做本应由“企业负责”的工作，形成越位、错位，安监机构工作虽然付出了艰辛努力，但整体效果并不佳，事倍功半。现行的对施工企业的安全监督管理模式如图1所示。

　　图1对施工企业的安全监督管理

　　2.6建筑安全生产监督管理手段落后

　　安全监督机构多数借用于质量监督机构，属于授权执法，导致安监部门变成附属机构，监管资金无法得到地方财政有效的保障，根据建设部对全国建筑安全监督站进行的调查统计显示，目前全国有接近75%的安全监督站没有任何财政拨款，主要依靠自收自支或质量监督费维持安全监管，没有充足的经费保证购置先进的仪器设备，监管人员无法得到有效的培训，安全监督人员到施工现场进行检查，依然靠的是眼睛看、耳朵听、手摸的传统办法，严重影响着安全监管的效率和监管结果的准确性。

　　参考文献

　　[1]建设部工程质量安全与行业发展司.2007年全国建筑施工安全形势分析报告[J]，建筑安全，2008 (4).

　　[2]安全生产监察编写组.安全生产监察[M]，北京:化学工业出版社，2006

　　[3]郭汉丁.建设工程质量政府监督管理[M]，北京:化学工业出版社，2004

　　[4]阂锐.浅议加强和完善建筑安全监管工作[J]，建筑安全，2007 (6 ) .

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