浅析有效化解我市财政风险的对策

　　地方财政风险在我国是客观存在的，当政府面临严重的财政风险时，唯一有效的办法就是对财政风险进行及时而全面的鉴别和控制，鉴别风险要求阐明财政风险的概念，来源和类别，尽可能量化风险，并通过适当的方式予以监控报告和披露，这是控制风险的前提。如果控制不当，轻则造成经济危害，重则引起政治动荡。因此我们必须重视财政风险，努力建构防范、控制、化解风险的具体措施。

　　一、财政风险的特点和成因分析

　　(一)新时期财政风险呈现以下三大特点

　　一是，地方财政风险呈现出综合性的特点。地方财政风险是由各种风险转化、综合而成，呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度，能够迅速转化为财政风险，比如灾害将导致地方财政减收增支，地方风险最终转化为财政风险。二是，地方财政风险具有普遍性，并逐步受到世界经济形势的影响。正是由于地方财政具有综合性的特点，使地方财政风险客观普遍地存在于我们整个社会系统。三是，地方财政风险具有很强的隐蔽性，危害性大。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多的表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险会通过人为的手段被处理成隐性风险而埋下潜在的隐患。

　　(二)财政风险的成因主要体现在以下几个方面

　　一是，兑现优惠政策减少了财政收入。为扶持企业发展，政府兑现各项优惠政策减少了财政收入。2007年我市政府为进一步加快地方经济发展步伐，优化投资环境，降低工业企业的投资成本和运营成本，减轻工业企业负担，出台了《关于进一步减轻工业企业负担的意见》，文件规定对全市生产性工业企业在申办、建设、生产、经营过程中对19个收费项目实行了零收费，对34个收费项目降低了征收标准，对7个收费项目实行打包收费。2007年，丹阳市财政共让利企业1.2亿元，影响了地方财政收入。二是，寅吃卯粮影响了地方财力积累。税收寅吃卯粮，企业负担加重，是影响地方经济发展和地方财力的根本弊端。财政收入是考核领导政绩的主要指标之一，政府每年都要下达征收任务和增长指标，税收征收仍未能摆脱计划经济的怪圈，按照政策规定做到依法征收。我市现任领导虽然意识到企业的税负较重，并高于周边地区，从2007年4月份起提出优化软环境建设，采取各种措施减轻企业规费和税收负担，这些措施使规模企业切实得到了实惠，但绝大部分中小企业的税负未能从根本上予以减轻，税务部门为了完成政府下达的征收指标，仍不得不加大征收力度，寅吃卯粮超前征收来完成任务，年复一年寅吃卯粮，将影响地方经济发展和财政收入的增长。三是，预算弹性大降低资金使用效益。年初经人大批准的支出预算与实际执行情况看，弹性大、追加预算多。2007年初人大批准全年财政支出预算199500万元，实际支出254967万元，增长27.8%。部门预算实际执行存在预算编制不完整、追加预算比例大及预算实际执行结果反映不真实，如某单位年初支出预算为159.71万元，实际执行362.42万元，偏差202.71万元。原因是部门人员严重超标，财政预算编制人员编制核定及预算核定相同关节;预算编制没有细化，支出项目没有硬化，预算监督没有强化，缺乏科学性和管理性，以及预算的刚性弱化，对财政支出缺乏有效控制和监督。另外，主管部门与下属企事业单位及社会团体，作为独立的利益主体和核算主体之间，人财物划分不清。这些问题的存在不仅影响了部门预算的编制的准确性和预算执行的真实性，还在一定程度上影响了行政机关公正执法的形象，扰乱了经济秩序，原因是机构改革没有完全到位，政事、政企不分现象依然存在;单位工会、协会和专户等“共管账户”管理缺位，监督功能淡化;财政预算供给不足，非税收入征管改革、公务用车改革、公务消费改革等配套改革措施不到位。四是，城建资金，使用效益不高，存在损失浪费情况。由于城市建设规划缺乏前瞻性，一届政府领导一任规划，前任领导建设后任领导拆除重建，例如，我市开发区90年代建立时，确定以发展工业为主，引进了很多企业，政府以非常优惠的土地价格给企业，而目前我市政府在开发区建成了新的行政中心，政府需以高价拆除和搬迁一些企业，原来开发区的道路都是水泥路、无下水管道和污水管道，档次低、路况差、建设成本低，需重新改造，政府需投入大量的建设资金;再如华南新桥的城墙建设，投资了几千万，早几年予以拆除和改建成道路又投资了近亿元。同时，由于住宅小区建设留下的后遗症，以及城市规划不高，城市公用设施用地不足建了-拆除-再建现象时有发生，这些都需政府付出大量的建设资金，一定程度上影响了城建资金的使用效益。五是，超前规划和建设加大财政压力。城建、交通、公共设施的超前规划和建设，财政压力大。近几年，我市不断加大了对老城区的改造和新城区的建设，前后有40多个政府重点工程项目开工建设，建成和改造了一批城市道路、新建了市民广场和小东门广场，对12个老小区和51条背街小巷进行了改造，建成了污水处理厂，新建政府三大中心，城市建设累计投资20多亿元，农村道路也投资近10亿元，建成了丹西公路、茅丹公路、丹纺公路、通江大道、沿江公路等。这些工程的建设，改善了我市的道路交通，提升了城市品位，但由于丹阳财力有限，不得不举借债务来搞建设，给财政带来了沉重的负担。同时，维护新建三大中心，也需每年新增2000多万元的运转和维护费。同时，我市各乡镇工业园的建设，也加重了乡镇财政负担。目前，整个国际、国内经济形势不容乐观，工业园区标准厂房建成后落户企业较少，如果这些厂房全部出租如期收回投资至少要15年时间，这些投资支出已超出镇财政承载能力。

　　二、防范我市地方财政风险的对策建议

　　地方财政风险既存在显性风险又存在隐性风险，但更多的表现为财政隐性风险。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态，这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会导致财政风险，引发财政危机，使得地方经济萎缩，集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓，工资欠发普遍化，财政可调控财力较少，基础设施建设欠账，政府功能失调，最终可能引发社会动荡。我市作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险，其危害性可见一斑。为此，笔者对化解和防范地方财政风险提出如下对策和建议：

　　(一)进一步完善体制建设，控制财政风险。我国1994年建立的分税制财政体制，初步理顺了中央与地方之间的分配关系，但该体制受到种种条件制约，带有强烈的过渡色彩，对地方财政风险的形成累积具有重要影响。进一步完善分税制分级财政管理体制，化解地方财政风险应从以下三方面着手：一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府。对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。然后是合理安排地方各级的事权关系。也就是正确处理地方各级政府间的关系，明确省、市、县、乡政府间的事权划分。长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方各级财政风险程度不同的重要原因。二是合理划分中央与地方间的税收分配，建立并完善地方税收体系。目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后，加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力，也使地方政府调节经济力度不足，为此有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。三是健全完善政府间转移支付制度。就防范化解地方财政风险而言，我国当前转移支付制度应在两个方面完善。第一，加大对经济不发达地区转移支付的力度，确保地方政府最低服务水准的实现。经济欠发达地区财政收支自给率低，财政收支矛盾更为突出，潜在的财政风险更加明显。因此，在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，加大中央专项拨款力度。第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善。要加大省级转移支付的力度，促进地区间经济协调发展;转移支付资金要按规定使用，向贫困地区和粮食主产区倾斜，保证基层政权运转和农村教育。

　　(二)继续调整支出结构，进一步加强公费支出管理。按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。第一，明确地方政府职能，合理界定地方财政支出的范围。按照社会主义市场经济财政职能的客观要求，地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为，地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需要的保障力度。第二，优化地方财政支出结构。地方财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。第三，改革地方财政支出预算体制。要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证;同时尝试开展部门预算，改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。第四，推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，确保政府采购的规范运行;改革财政资金缴拨方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。

　　(三)不断加强债务管理，大力推行地方公债制度。加强政府债务管理，应从规范政府举债行为，强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。为此需要做好以下工作：一是建立地方政府债务信息公开披露制度。其内容不仅包括地方政府的直接债务，也包括间接债务。债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。二是规范地方政府担保，缓解潜在的债务风险。随着我国地方政府债务融资渠道多样化，地方政府应当制定规范的担保原则，并逐步缩小担保债务规模，以财政贴息、补贴等方式来实现融资目的。三是加强政府债务归口管理，突出财政部门的主体地位。各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核，监督债务资金的使用及偿还状况，承担起其所负有的监督管理责任。四是建立规范的地方财政偿债机制。地方各级财政部门应以年度预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债资金，专项用于地方政府债务的偿还。五是建立地方公债制度，规范政府融资行为。按照市场经济体制与分税制的客观要求，逐步建立规范可行的地方政府公债制度，在中央严格审批和监管制度的条件下，允许地方财政发行统一的债券，筹集地方公用事业发展资金，以规范政府融资行为及防范地方财政风险。

　　(四)继续深化财政改革，完善风险预警的机制。财政风险问题贯穿于财政活动全过程中，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。提高各级财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证。为此，要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感。为了切实有效地防范地方财政风险，应当根据我国地方政府财政运行的现状，建立一套相对完备的监控指标体系，准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测。地方财政风险预警指标系统可以包括地方财政自给率、债务依存度、偿债率、内外债比率、地方财政可用财力比例等，相应设定风险指标控制范围，划分地方财政风险信号类别。

　　(五)继续强调财政平衡理念，不断夯实财源基础。财政收支平衡是相对、暂时的，不平衡则是客观存在的。保持适度的财政赤字，则是目前实施扩张性积极财政政策的重要内容之一。因此，在新的历史条件下，衡量财政工作优劣的标准，不仅仅在于是否实现预算收支平衡，更重要的是财政促进经济发展的程度。一是加大经济结构调整力度，大力推进农业产业化，发展高产、优质、高效农业;发展高新技术产业，提高第二产业的科技贡献率;努力发展以房地产业、金融保险业、信息业和社会服务业为主要内容的第三产业。二是通过企业的制度创新和技术创新，把改革、改组、改造和加强管理有机结合起来，通过抓大放小以及企业联合、兼并、股份制改造等途径，切实转变企业经营机制，促进企业的规范经营和集团经营，增强企业活力，提高企业竞争力。

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