对政府投资项目实行“代建制”的思考

　　一.“代建制”的发展现状

　　近年来随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由投、建、管和用多位一体的模式，逐渐向投、建、管和用职能分离的模式转化。国内一些省市如北京、上海、广东和福建等相继对政府投资项目试点推行“代建制”，成效显著，而且已取得了不少的成功经验。通过“代建制”，实现项目建设专业化管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的一种创新。

　　结合各地试点的成功经验，国务院于2004-07-16发布了《关于投资体制改革的决定》，明确“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实施“代建制”的步伐。2004-11-16建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

　　二、代建制的概念及内涵

　　专业化的项目管理单位，即代建单位，要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质并经政府投资或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。项目的建设组织实施包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及合同签订、**相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等，覆盖了除资金筹措与供应以外的建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。项目使用单位是指对建成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位，如果代建项目为公共设施，则是指承担该设施的管理与维护责任的单位。

　　三、我国政府投资项目管理模式

　　迄今为止，我国政府投资项目管理模式主要有三种：以政府为主导、以社会为主导和界于二者之间的不同模式。

　　1、组建政府专业管理机构模式。即政府组建常设的事业单位性质的建设管理机构——代建中心，如深圳的建设工务局，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、委托代建中心进行建设管理的模式。这种模式主要分布在深圳，珠海及安徽等地。

　　2、政府指定专业代建公司模式。由政府指定若干家具备较强经济实力的国有建设公司、咨询公司或项目管理公司，对指定项目实行代理建设;或是确定短名单、有限选定代建机构的方式，按企业经营管理。如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，对于某个具体项目，由政府投资主管部门从这3家单位中选择一家作为代建单位;又如上海建设系统选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司。

　　3、市场竞争代建模式。由政府设立准入条件，按市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司参与项目代建的竞争，由政府通过公开招标择优选取。采用这种模式的有北京市和重庆市。

　　四、.推行“代建制”的意义

　　实施代建制后，代建单位的作为项目建设阶段管理主体，可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势，给项目建设带来益处。概括起来看以下作用：

　　1、可使项目决策更加科学合理。

　　2、可提高项目管理水平和工作效率。

　　3、可使项目控制得到真正落实。

　　4、有利于遏制腐败。

　　5、政府对项目的监管更加规范有力：代建制下政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。

　　五、代建制执行过程中存在的问题

　　1、业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离。实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在代建制的实施过程当中，有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任;或是不愿放弃自己的权力，利用甲方身份超越权限干涉代建单位的正常工作。

　　2、代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，责任、权利、义务不对等。代建制实践过程中，代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规委、建委、环保、消防、质检等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在**各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。

　　3、代建制的市场化程度不高。在以政府为主导，组建政府专业管理机构模式下所形成的代建制企业大多隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制单位形式上在改制成为一个企业，但实质上，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。

　　4、代建单位的项目管理水平及从业人员素质有待提高，我国代建制企业的人才考核机制也尚来健全，培训经费及培训机构缺乏，致使管理人员普遍缺乏科学的项目管理方法，无法发挥代建制在项目管理专业化的优势。其次政府指定专业代建公司模式下的代建制企业中，综合型的能承担各种行业的综合代建工程管理的公司比较少，服务范围比较狭窄，在一定程度上制约了代建制在我国的发展。

　　六、.推广“代建制”的建议

　　实践证明，作为对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造而推行的代建制，是整顿和规范市场经济秩序、遏制腐败、提高投资效益的重要措施，是转变政府职能的客观要求，是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法，将能够真正形成依靠市场配置资源、遵循市场规则、辅之行政手段的市场化政府建设项目的管理体系。

　　1、实行代建制的关键在于用公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位，用经济合同来约束项目代建单位执行合同约定的代建任务，享受应有的权利。同时，也承担相应的义务。然而有些地方出现了项目代建单位的选择并不是严格按照公开招投标的方式产生，有的地方将所有代建项目交由一个或少数几个代建单位提供代建服务，产生新的垄断，甚至于个别并不具备项目代建资格的单位成为了项目代建人，这些都从一定程度上影响了项目的建设效果，带来较大的负面影响。因此，应首先把好项目代建单位的选择关，让真正有能力的代建单位成为项目代建市场的主力军。

　　2、关于代建制的切入时机，比较适宜的是在项目建议书上报前或有关部门审批后就介入并开展工作，越早越好。因为项目前期的可行性研究、规划咨询、土地征用、设计方案比选等阶段往往对项目总体效果好坏与否起着关键性的作用。而现在不少项目都是到了建设实施阶段项目代建单位才介入，使得项目代建单位的优势不能充分发挥，影响项目的总体控制效果。因此，项目代建单位最好是在项目前期阶段就介入，实施项目建设的全过程管理。

　　3、有关代建制的法律法规还有待健全。在推行代建制的实践过程中项目代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门，如规划、建委、环保、消防、质监等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，虽然各方面已经给予了一些变通的处理方式，但实际上仍必须是使用人(即传统上的建设方)出面进行各项手续**。当前的代建合同上约定的权力往往也会出现超越了国家法律法规所能给予的这一问题。各级政府应尽快出台明确项目代建人在国家基本建设程序中作为建设方地位的法律性文件，对一些与之相配套的法律法规也应尽快完善。

　　4、代建制不是遏制腐败的万能药，实行了代建制也并不等于腐败现象就会消失。虽然代建制是一个好体制，但如果实践当中走了样，照样会出现腐败。因此，要抓住两个关键，一是政府在做法上要真正实现改变，整个招投标政府不参与，而是由代建人实施招投标，使政府权力从招投标环节中退出，避免权力寻租的空间。二是政府同代建单位签署的各种合同条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督，从而避免代建人的违法或违规。

　　为了使得代建制能更健康的发展，还面临着加快培养现代项目管理人才、加快培育高素质的项目代建单位、制定合理的代建收费标准、避免项目代建单位恶性竞争等一些问题，需要有关的政府职能部门、项目管理企业和建设工程管理从业人员等社会各方面的共同努力，不断探索。

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