解析“代建制”

　　摘要：以国务院《关于投资体制改革的决定》为基础，结合各地对代建制的实践，分析如何进一步规范代建制，以促进代建制的健康发展。

　　关键词：规范 代建制

　　2004年国务院下发了《关于投资体制改革的决定》，指出对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交给使用单位。

　　几年来，《决定》引起了各方的关注和讨论，各地政府也大多是在《决定》的指导下，对代建制进行了一些调整。本文将以此为基础，对如何进一步规范代建制做进一步的探讨和研究。

　　一、代建制的出发点

　　(一)遵循市场经济规律，改革政府投资项目管理方式

　　多年来，国家对政府投资项目的管理方式实施了一系列的改革措施，如拨改贷、项目审计、后评价、项目法人制、施工监理制等等，但这些措施主要属于行政性的措施，大多只是针对某一阶段或某一问题，还没有从市场经济的发展规律和客观要求上进行改革。

　　代建制的推行则体现了市场经济的客观要求，它将过去“投资、建设、管理与使用”四位一体的管理模式向“各环节彼此分离，互相制约”的模式转变，符合市场经济发展的规律，也改变着政府多年来存在的错位、越位和到位问题。

　　(二)解决“三超一拖”现象

　　长期以来，政府投资项目“超标准、超规模、超预算和拖工期”现象几乎成为一种规律。从实践来看，可以说，政府各部门之间的职责不清，管理的低效率和低效益是造成这种现象的主要原因。在原来的管理模式下，管理单位往往是自建班子，既是项目的建设人又是使用人，没有明确的“责、权、利”。虽然它符合使用人、设计人和建造人的利益，但却损害了政府投资人的利益，浪费了纳税人的钱。

　　(三)与国际市场接轨

　　代建制已有上百年的历史，并且随着市场需求的变化而不断发生演变。目前，国际上大型工程公司的主要业务形式均为项目代建制服务，国际市场上代建业务已占60%～80%的份额。这一管理模式的优越性已在实践中得到了证明，也显示出强大的生命力。

　　同时，中国的建筑和咨询市场已经向国际市场开放，我国的咨询业市场面临着“走出去”和“迎进来”的挑战。要赢得这一挑战，就必须按国际规则来办事。

　　二、对代建制的思考

　　在《决定》下发之前，代建制已在国内许多省、市试行，取得了丰富的实践经验，北京、上海等地还出台了管理办法，逐步形成了各具特色的管理模式。《决定》下发后，各地都在积极进行探索，以期推动代建制的进一步发展。在此过程中，出现了不少问题，困扰着代建制的发展。下面从几方面进行分析：

　　(一)实施代建制的范围

　　《决定》指出，政府投资的非经营性项目实行代建制。其出发点主要是从政府改革的角度来考虑的，即随着市场经济的发展和多元化投资主体格局的逐步形成，政府要管好该管的事，对于市场可以进行资源有效配置的应该通过市场竞争的方式，对于不能进行资源有效配置的或不经济的则通过行政的手段去调整，所以将代建制定位为非经营性项目。

　　(二)代建人的确定

　　《决定》指出，对于实施代建制的项目将通过招标等方式选择代建人，其出发点是招标的方式可以体现公开、公平和公正的原则，能选择到真正有能力的代建人。

　　在实践中，有两个问题值得探讨，一是招标到底是实行公开招标还是邀请招标。从各地实施的情况来看，有公开招标的也有邀请招标的。根据《招标投标法》及有关法规“除经国家计划或省自治区、直辖市人民政府批准可以进行邀请招标的重点建设项目，全部使用国有资金投资或国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标”的规定，就有必要对此做进一步的界定，因为在实际操作中，邀请招标和公开招标意味着完全不同地意义和目的。

　　再者，采用招标的方式，势必涉及潜在投标人的资格界定，从目前的情况来看，各地通常的做法是，先将其资质大体限定在设计甲级、开发壹级、施工总承包壹级、监理甲级、造价甲级、工程咨询甲级、招标代理甲级等资质中的一项或多项范围内，然后再从业绩上进行界定。因为与其他方式相比，招标方式已具有相应的法律基础，再采用其他方式将不利于市场的健康发展。

　　(三)代建人的地位

　　《决定》指出，项目建设的实施由专业化的项目管理单位负责，对于以何种身份负责没有明确。从理论和实践来看，目前主要有两种观点，一是突破强调“投、建、管、用”四种角色的充分分离，作为代建人在代建期间应行使项目建设主体的责任，即项目法人的职责。如北京市管理办法规定，“代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体责任”。在此观点下，代建人可直接以自己的名义发包项目的勘察、设计、施工、监理、材料采购等专项业务，直接以自己的名义拨付工程款。二是代建单位只是协助进行项目建设的管理，即只为投资人、使用人提供专业咨询服务，履行参谋或基建处的职能，各专业的发包和工程款的拨付必须以业主的名义进行。在此观点下，代建人只是代甲方，即在甲方的受权下，行使相应的权利。

　　本文认为，从代建制的出发点来说，第一种观点更符合政府推行代建制的本意，也才能称为真正意义上的代建制，也只有在此模式下，代建人才能真正“负责”项目建设。

　　(四)代建人的培育

　　《决定》指出，政府投资项目应由专业化的项目管理单位负责，那么在实施过程中如何来界定专业化是一个重点，因为只有真正意义上的专业化才能完成项目建设的投资、质量和工期管理目标，否则，代建的目标将无法保证。

　　如上所述，从目前的专业化市场供应来看，能完成代建任务的单位可界定在设计、施工、开发、监理、造价、咨询和招标代理等资质范围内，从专业化的角度来说，这些单位各有所长。

　　应该说，代建市场是一个比较特殊的市场，它不应该也没有必要让每一家企业都参与，对于这一市场，作为政府投资人代表的发改委有义务对这一市场进行培育。从目前各地的做法来看，代建市场大都被极少数的单位所取得，形成了实质上的垄断，这非常不利于代建市场的健康发展。

　　本文认为，要达到预期的代建目标，必须要形成规范的代建人供应市场，并且这一市场具有充分的竞争性。对于这一市场的培育，代建制的主管部门负有不可推卸的责任，主管部门应重点加强市场机制和法制环境的建设和规范，通过“准入、清出”机制不断提高整个市场水平。首先，通过科学的办法，建立候选人管理数据库，重点加强法律法规和市场竞争培训。其次，根据代建项目的不同特点，通过招标的方式，让最符合项目要求的单位进行适度竞争。第三，逐步完善代建收费、委托合同、款项使用和风险防范等制度，建立规范的市场机制。第四，加强对代建人的考核，对于名不副实的企业要清出代建市场。

　　(五)代建人的职责

　　《决定》指出，项目管理单位应严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后交给使用单位。这就是说，代建人对代建项目承担着控制投资、质量、工期和竣工移交的责任。当然与此相关，代建人也理所应当地承担着项目建设的安全、合同、信息管理等职责。

　　可以说，代建人的责任是重大的，那么如何让代建人真正落实责任呢?在实践中，主要的可以归纳为两个方面：一是实行履约担保制，二是在合同中约定奖罚办法。

　　履约担保制是国际通行的做法，与履约担保相对应的是支持担保，这是由承发包双方相互提供，以体现公平对等的原则。而国内通常的做法是，只要求代建人按代建项目投资额的一定比例(一般为10%～30%)提供履约担保，而自己却没有提供相应的支付担保。对于这一担保，施工、开发企业还有这个能力，但对于大部分的**服务企业来说，这个要求就显得高不可攀。因为作为服务性的**机构，其优势是技术经验和管理，而往往没有巨额资金的优势。

　　另一方面，对于代建制的收费目前并没有统一的标准，各地方大多是参照财政部2004年《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导性意见》确定收费标准。各单位在报价往往参照建设单位管理费而低于此标准，约占项目投资额的1～2%，这与10～30%的履约担保相比，显然是权利和义务的严重失衡。这显然不利于整个市场的发展。

　　参照国际做法及国情，本文认为，履约担保和支付担保应该是相对的，至于担保额的多少应根据项目的特点来确定，不应该千篇一律。如果实行履约担保，也应与奖罚一样，根据《合同法》的有关条款，代建单位其所承担的责任应以得到的服务报酬为限。

　　代建制作为一种全新的项目建设制度，要走向成熟和完善需要不断地进行总结，需要政府及社会各界的共同努力，愿本文能为此目标的实现提供新的思路。

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