发表农业论文城乡基本养老服务体系建设对策研究

　　在国民经济快速发展和社会不断进步的同时，我国正在经历世界上规模最大、速度最快的人口老龄化过程，截至2008年底，我国60岁以上老年人口达到15989万人，约占全国总人口的12%。其中：65岁以上老年人口已达10956万人，占全国总人口的8.3%；80岁以上高龄老人已达到1805万，并以年均100万以上的速度增长；城市老年人失能和半失能的已达到14.6%，农村已超过20%；城市老年空巢家庭已达到49.7%，农村空巢和类空巢家庭已达到48.9%。我国是在经济尚不发达的情况下进入老龄社会，“未富先老”的问题突出，家庭养老功能日益弱化。

　　摘要：伴随人口老龄化加速和家庭养老功能弱化，老年人的生活照料——即养老服务体系建设严重滞后。在分析我国目前养老服务事业现状和问题的基础上，探讨界定了基本养老服务体系的概念和内涵，提出了我国基本养老服务体系建设的发展思路，着重阐述了构建基本养老服务体系的对策措施。

　　关键词：发表农业论文,人口老龄化,基本养老服务体系,发展思路,对策措施

　　1提出我国城乡基本养老服务体系建设的背景

　　“老有所养”是党的十七大提出的战略目标。我国政府十分重视养老服务工作，经过探索于2000年发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确提出推进社会福利社会化的福利政策，养老服务在社会力量参与之下日益活跃起来。2005年民政部出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（民发[2005]170号）。2006年2月国务院转发了10个部委《关于加快发展养老服务业的意见》。各级政府不断加大对养老事业的投入，不断加大对养老服务设施的改扩建，加强社会养老保障，完善服务体系。

　　然而，由于社会的转型、经济体制的转轨，伴随人口老龄化加速和家庭养老功能弱化，我国养老服务体系发展仍明显滞后于实际需求的状况，养老服务体系还未真正建立起来。特别是与全社会对政府在养老服务中所承担的责任和作用给予更高的期待不相适应。主要表现为：一是养老服务机构资源相对匮乏。目前，我国养老床位总量明显不足，每千名老人拥有14.7张床位，与发达国家平均每千名老人拥有50-70张床位的水平相差甚远。公有老年福利机构的主要面向“三无”、“五保”等老年福利对象，民办养老机构受场所、资金和体制上的制约发展缓慢。另外，养老服务机构基本设施条件较差，且结构不合理。二是居家养老服务建设缓慢。老年人居家养老服务需求较大，但服务网络、服务项目、服务质量仍处于起步探索阶段，居家养老服务基础相当薄弱。三是养老服务规范管理体系尚未健全。涉及养老服务的建设标准、服务规范、行业自律和市场监管有待加强。四是养老服务队伍专业化水平较低。护理、专业管理人员严重不足，职业资格缺乏，工资和福利待遇普遍偏低。五是政策扶持乏力，运行机制激励性和公平性不够，社会力量参与的积极性还未能充分调动。六是地区发展不平衡。东部、中西部地区养老设施建设速度和设施条件差异较大。

　　2008年以来，党中央国务院提出全力保增长、保稳定、保民生，增加固定资产投资、扩大内需的战略部署，民政部提出了在扩大内需促进经济增长中实施基本养老服务体系建设的意见，这一建议得到了各方的重视和支持。国家发改委和民政部、老龄办联合实施基本养老服务体系建设规划编制及试点工作，为国家财力投向养老服务领域提供依据，也为引导社会资金进入养老服务领域提供政策支持。这是我国基本养老服务体系建设的重要契机，我们必须抓住机遇，强化措施，不断探索新时期养老服务事业改革发展的新思路、新途径、新办法，构建一个与我国中等经济发展水平相适应的基本养老服务体系。

　　2基本概念的界定和理解

　　在我国，虽然“养老事业”、“老年产业”、“养老服务业”已经成为当前关注的热点，但对于“基本养老服务体系”的概念并没有清晰的界定，这不利于我国基本养老服务体系问题的深入研究。因此，有必要对这一概念做出明确界定。

　　2.1基本养老服务体系概念的界定

　　在当前的国情条件下，由于不能同时满足所有老年人的不同服务需求，应对养老服务按照基础性、优先性的原则进行范围限定。据此可以认为，基本养老服务体系是指以养老服务的社会化、专业化、标准化建设为方向，以满足孤老救助对象、孤老优抚对象及中低收入老年人基本养老服务需求为重点，并适当引导和支持高端养老服务发展，逐步建立健全与我国人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为骨干，基本覆盖城乡、适度普惠的养老服务体系。2.2基本养老服务体系内涵的理解

　　分析基本养老服务体系的内涵应当把握4个要点，即基本服务对象、基本服务内容、基本服务体系、基本服务规范：

　　2.2.1基本服务对象

　　老年服务对象从政府投入和管理的角度需要区别对待，首先，重点要保证政府负担的基本服务对象的基本生活服务保障，主要包括城市“三无老人”、农村五保老人，重点优抚对象中的老人、“低保”中的高龄、失能和半失能无家庭成员照料的老人及其它特殊贫困失能、半失能老人等。其次，中、低收入老年人的养老服务，也是基本养老服务体系主要服务领域，需要政府主导、社会力量共同参与建设和运营。第三，为有较好消费能力的老年人提供的服务，也需要政府整体规划，政策引导和规范管理。

　　2.2.2基本服务内容

　　老年人服务需求可以分为5个层面：一是基本生存服务，包括吃饭、穿衣、上厕所、上下床等基本生存自理能力受损需要别人帮助的服务。二是日常生活服务，包括日常购物、做饭、洗澡、乘坐公交车等独立生活自理能力有困难需要别人帮助的服务。三是应急性服务，包括急病发作、意外发生、心理危机等需要提供紧急帮助的服务。四是临时性服务，包括步行3里路或提20斤重物等活动强度受限需要提供外出陪同、重体力劳动类服务。五是精神文化生活服务，包括老年教育、文艺活动、娱乐健身、社会参与、心理关爱等服务。

　　2.2.3基本服务种类

　　从服务场所上养老服务可分为机构服务、居家服务、社区服务；从服务特点上养老服务可分为失能、半失能老年人护理服务，医疗康复保健服务，自理老年人服务，老年教育、文艺活动、娱乐健身、社会参与、心理关爱服务等；从服务性质上养老服务可分为福利性、非营利性和营利性3种类型的服务。基本养老服务体系建设重点以居家为基础、社区为依托、机构为骨干，同时，不断探索多种类型和模式的养老服务协调发展。

　　2.2.4基本服务规范

　　指各类养老机构建设标准和养老服务规范。诸如，老年福利院、农村敬老院、老年公寓、社区日间照料中心、居家养老服务中心、老年护理院、老年康复中心、军休干部服务中心等机构的基本建设标准、基本服务规范和等级服务规范。

　　3城乡基本养老服务体系建设的发展思路

　　3.1总体目标

　　按照城乡一体化、区域统筹发展的要求，建立健全与我国老年人养老服务需求增长相适应的养老服务设施、服务网络、服务内容、服务方式、服务队伍和管理体制，加快建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为骨干、各类养老服务机构协调发展，多种养老服务方式相配合的养老服务体系，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、心理关爱、文化生活、社会参与等多层次、多样化的养老服务，促进老年消费、吸纳社会就业和增进社会和谐，推动基本养老服务体系的整体突破和快速发展。

　　3.2基本原则

　　一是整体规划，统一部署，分步实施。各级政府要根据养老服务需求，对护理、康复、自理、托养、居家以及文体等各类养老服务机构建设数量和布局统筹考虑、整体规划，统一部署，分步实施。

　　二是保基本、增福利、促市场。政府兜底解决基本服务对象保障；通过适度普惠和公共养老设施建设，提高养老服务福利水平，体现老年人共享改革发展成果；通过政策扶持，促进养老服务市场成熟和产业发展。

　　三是转机制、调结构、扩供给。建立政府主导、政策引导、社会主体、市场推动的投入和运行机制，根据实际需要促进城乡和不同地区的各种类型养老服务机构协调发展，努力实现养老服务事业发展与老年人服务需求对接最优化。

　　四是整合资源、突出重点、分类指导。充分整合现有社会资源，因地制宜实施规划建设；以长期照料、护理康复、社区居家服务等为重点，加快基础设施建设；对经济薄弱地区养老设施建设要增加公共财政投入，对民办养老机构要加大政策扶持力度，对福利性和非营利性养老机构要给予运营补贴。

　　五是加强管理、规范服务、提高质量。完善养老服务管理体制和机制，建立健全并严格执行各类养老服务机构建设标准，探索和制定各类养老服务规范，加快专业化服务队伍建设，不断提高服务质量。

　　4构建城乡基本养老服务体系的对策措施

　　4.1建立覆盖城乡的社区（村）居家养老服务网络

　　积极推进社区（村）居家养老服务网络建设。一是街道（乡镇）都要建有集托养、日间照料、居家养老服务等多种功能于一体的综合性老年服务中心；二是以社区（村）为单位，逐步推进社区（村）居家养老服务中心（站点）建设；三是积极探索多种形式的居家养老服务网络不断丰富养老服务内容，扩大养老服务范围。

　　推进城乡居家养老服务网络建设应当从如下5个方面着手。一是结合城乡社区建设，在新区建设和旧区改造中把社区（村）居家养老服务设施列入配套公共设施建设。二是以城乡社区“星光计划”为基础，进一步加强城乡居家养老服务网点建设，完善居家养老服务配套措施，使之具备养老服务的基本功能。三是在城市，应结合社区综合服务设施和卫生服务设施建设，积极改善养老服务配套设施，不断丰富服务内容。按照老年人的需求，既提供托养、生活照料、医疗护理、紧急护理及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，又提供学习教育、文化娱乐、社会参与、心理关爱等精神文化服务。四是在农村，改善、提升乡镇（街道）敬老院基础设施和服务功能，实现敬老院向区域性养老服务中心转型。通过改、扩建等方式，改造基础设施，扩大服务范围，健全服务功能。五是鼓励社会力量参与居家养老服务。采取政府购买服务、给予资金补助、提供服务场所等优惠政策，引导和鼓励社会力量参与居家养老服务建设，为广大老年人提供周到便捷的服务。

　　4.2加快政府主办的养老服务机构建设

　　对于城乡“三无老人”、五保老人和其他特殊贫困失能老人以及孤老优抚对象的养老服务，是社会福利和救助的重要内容，各级政府发挥着兜底保障的责任。因地制宜，新建一批政府主办的养老机构和床位，使老人的基本需求得以保障，同时在不同所有制性质的养老机构中起着基础性、示范性作用，引领本区域养老服务的标准化与规范化。加强政府主办的养老服务机构建设，应当从如下6个方面着手。一是按照城市居民居住分布状况进行合理规划，与城市拆迁改造相结合，列入城市配套公共设施建设。二是通过新建、改扩建和购置改造等方式，推进养老服务机构建设的力度。三是与本地综合性社会福利中心、老年活动中心、老年大学建设相结合，对养老机构建设进行统筹规划，综合利用。四是继续实施乡镇敬老院基础设施和配套设备建设，积极拓展服务对象，提高服务功能和水平。五是积极推动全国示范性养老基地建设，充分发挥其示范引导作用。六是完善公办养老服务机构运营机制和模式。积极探索公办民营、合作经营、委托管理、服务外包等运行模式，完善管理机制，降低运行成本，提高服务水平。

　　4.3大力推动社会力量兴办养老服务机构

　　鼓励和扶持社会力量兴办养老机构，促进养老服务产业发展。积极推进民办养老机构和床位建设，努力完善养老服务基础设施，改善服务质量，形成不同层次、多种类型的养老服务格局。

　　大力推进社会力量兴办养老服务机构，应当从如下7个方面着手。一是进一步放宽养老服务领域市场准入条件，在登记或注册资本、营业场所、投资人资格、业务范围等方面进一步放宽条件。二是加大对养老机构的税费优惠扶持。认真落实国家对福利、非营利性养老机构的税费扶持政策，减免民办养老机构的各项税费。三是引入市场化运作机制，大力推进投资主体、投资方式多元化，大力支持和引导社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老机构，开展老年护理服务。四是建立民办公助财政补贴机制，积极推行床位建设补贴和床位运营补贴政策。特别要扶持“爱心护理院”，开展长期护理和临终关怀服务。五是鼓励各类主体利用闲置房产兴办养老机构。可以跨行业对医院、学校以及各类公办培训中心、活动中心等进行整合和改造，盘活存量资产，政府给予相应补贴。六是保证民办养老机构在基本用地、公用事业等方面的优惠待遇。对兴办养老服务机构的项目，要在用地、供水、供电、通信、有线电视等方面给予优惠和优先照顾，形成全社会力量支持兴办养老机构的局面。六是鼓励社会捐助。制定社会各界人士和企业向养老服务机构捐助的税收优惠政策和奖励措施。七是支持和引导社会力量，以福利设施投资和房地产开发相组合，探索建设既具有国际水平、又体现中国特色的综合性大型老年主题社区。

　　4.4发展和完善老年医疗康复体系

　　积极发展和完善基本适应老年的疾病谱、老年发病率、老年病康复等老年健康需求的老年医疗康复体系，保证老年人突发性危急疾病得到及时救护照料，慢性疾病得到相应康复护理服务。

　　发展和完善老年医疗康复体系，应当积极加强如下几方面工作。一是各级综合性医疗机构要根据老年病人数量和病种的变化，加强相应科室、病房、技术设施和专业队伍的建设，并设立老年病科和老年病房。二是有条件地区可新建或在原有医疗机构基础上改建老年病专科医院或老年康复医院。三是完善社区卫生服务机构建设，建立家庭病床和老年人健康档案。四是促进养老服务机构的老年康复机制建设。百张床位以上的养老服务机构要设立卫生服务所或医疗门诊部，大型养老机构可配套老年康复医院。五是各地各级疾病控制中心要设立老年病干预机构，开展老年常见病知识普及、预防干预和康复指导工作。六是探索建立老年健康指导中心，开展健康咨询和服务管理工作。

　　4.5加快老年文化、教育、健身等服务基础设施建设

　　坚持以人为本，促进精神养老与物质养老的协调发展。加快老年文化、教育、健身服务基础设施建设，为老年人精神文化生活服务创造更好的条件。各地要建立集老年教育、文体活动、娱乐健身、社团组织等为一体的老年人活动中心；街道（乡镇）、社区（村）要建有老年活动室和老年健身场所等；进一步改善省、市、县（市、区）老年大学办学条件，推进街道（乡镇）、社区（村）老年学校建设，利用现代传媒开展老年教育。

　　一是通过新建和购置改造等方式，推进老年活动中心建设力度。二是可与本地综合性社会福利中心设施建设相结合，将老年活动中心、老年大学建设纳入其中统筹规划，综合利用。三是在继续实施乡镇敬老院基础设施和配套设备建设中，增设老年文体活动和老年教育功能。四是在街道、社区综合服务平台建设、老年服务中心和社区居家养老服务中心建设中，综合规划和建设老年活动中心或老年活动场所。五是把老年教育纳入终身教育体系，增加投入，形成覆盖城乡多层次、多形式的老年教育网络体系。六是把老年健身作为全民健身计划重要内容，各地要在体育彩票公益金留成中安排一定经费，支持开展老年人体育健身活动。七是加强老年人心理疏导和健康咨询服务。乡镇、街道及有条件的社区要设立老年心理咨询和指导服务机构，促进老年人情感沟通、思想交流和心灵愉悦，建立老年人精神抚慰与情感沟通的科学化、规范化渠道。八是扩大老年人社会参与。按照社会需要和个人志愿量力而行的原则，鼓励并引导老年人选择适合自己的工作发挥聪明才智。各类人才市场、人才**机构要把老年人力资源纳入服务范围，搭建老年人才与社会需求对接的服务平台。

　　4.6加快养老服务信息化建设

　　按照建设信息化社会的总体规划和要求，加快养老服务信息化建设。积极建设根植基层、各级贯通的养老服务信息网络平台和管理系统。一是实行统一软件、统一业务操作流程、统一联网，建立统一数据库，并纳入各级政府数据库管理，及时向社会提供养老服务需求和资源供应信息。二是建立和完善居家养老信息服务网络。依托县（市、区）和社区（村）服务信息平台，在社区（村）普遍建立信息化管理软件、为老服务热线、居家呼叫系统等便捷有效的求助和服务信息沟通渠道。三是开设网络服务窗口和服务热线电话，并开设养老服务咨询网点，提供养老服务信息和咨询服务，做到服务载体信息化。四是整合相关信息服务资源，提高信息资源的利用效率，实现投入的社会效益和经济效益。

　　4.7加快养老服务专业队伍建设

　　努力建设一支适应养老服务需求、专业化和职业化的养老服务队伍。强化教育培训和职业资格认定，建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的制度保障和工作规范，不断提高养老服务工作者队伍的职业道德、服务意识和业务水平。加快培育从事养老服务志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成志愿者与专业人员的联动工作机制。加快养老服务专业队伍建设，应当加强如下几方面工作。一是健全养老服务教育培训体系。建立岗前、在职、职业等级培训制度，制定养老服务人才近期和中长期教育培训规划，不断提高从业人员的职业化和专业化程度。二是建立健全行业用人规范，实行职业资格和等级认证制度，实现持证上岗和等级待遇制。三是有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员，对在养老服务机构就业的毕业生给予适当补贴。四是与促进农村劳动力转移、下岗失业人员就业和再就业工作相结合，鼓励养老服务机构吸纳更多40、50人员、下岗失业人员、农村劳动力的就业。五是积极发展志愿者队伍，开展志愿者招募和培训，并建立规范的志愿者工作机制。六是加大养老服务科研经费投入，培养高水平的养老服务专业科研队伍。七是建立和完善老年服务人才的表彰和奖励机制。对养老服务工作的先进典型和先进个人给予表彰和奖励，激发从事老年服务的热情和动力。

　　4.8推进养老服务规范化、标准化

　　建立基本养老服务规范化、标准化评估指标体系和良性运行机制，建立各类养老服务设施建设标准，养老机构服务标准，服务人员资格准入条件和福利机构入住甄别认定制度，完善养老服务管理和监督体系，增强养老服务机构的活力，保持养老服务机构的良性运营。

　　一是在养老服务机构设施建设、服务、管理、人才队伍等方面严格执行国家颁布的规范化标准。二是各地要研究制定相关标准的本地实施细则和评估操作办法，制定与政府养老服务补贴政策相配套的实施方案和操作办法。三是完善和执行公益性、救助性机构老人入住认定标准和认定程序，对政府承担服务的对象资格审核以及政府补助等进行规范。四是各地都要制定居家养老政府购买服务对象的认定标准、服务等级标准和操作方法。

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