对城市文化遗产保护核心问题的思考

　　从上世纪80年代我国最早确立历史文化名城制度至今，城市中的历史文化遗产保护事业一路在坎坷中走来，在各方的关注下，无法可依的情况近两年来才最终得到转变，文化遗产的法律法规也在走向健全。但实际情况正如国家文物局局长单霁翔所说，当前我国文化遗产事业面临前所未有的重视和前所未有的冲击。虽然有了法律这把保护伞，现实中仍然积累着许多已有规则之外的困难和困惑。通观全局，我们可以发现，除立法不到位的因素外，所有的问题几乎都能追溯到制度和观念这两大根源上来，完善的制度和正确的观念作为工具理性追求和价值理性追求必将成为两条开解现实困境的基本破题思路，引领我国文化遗产管理事业的未来工作方向。

　　笔者认为，制度及观念革新可以从以下几方面考虑。

　　一、强化制度配置

　　(一)进行文化遗产管理体制改革

　　文化遗产保护是一项综合性很强的工作，涉及到文物、规划、土地、城建等众多行政部门，如何提高管理水平、理顺部门关系、明确各自的职能，是当前急迫需要解决的第一道难关。

　　《文化遗产蓝皮书(2008)》指出，“公益功能发挥不足，经济功能发挥无序，矛盾处理乏力”是当前我国在文化遗产管理中存在的三大突出问题，要从源头上治愈顽疾，必须对我国文化遗产管理体制进行深层次的改革。我国现存体制是以公有制和分级属地化管理为特征的委托代理制度，这种体制最易出现政出多门、权责不明问题。由于遗产分属不同的部门管理，如果互不通气，政策冲突就在所难免，从而造成工作效率低下，问题久积不决。不从根本制度上改变头痛医头、脚痛医脚的管理方式，有关文化遗产事业的各职能部门就不能各司其职、各就其位，就不能杜绝有好处大家争，出了问题却相互推诿的现象。文化遗产保护不能永远停留在混乱的、不清不楚的尴尬境地。

　　对此有人建议，在中国建立遗产管理局，由国务院直属，使自然文化遗产都由管理局直接管理。但是，这种模式对于遗产地特别是世界遗产地的地方政府利益会有明显的冲击，在中国的现有国情下，实际运行中的困难会很多。按照上面的思路其实不如设立一个城市文化遗产保护的专属部门，统筹管理文化遗产保护和利用的一切相关事宜。如成立“城市文化遗产管理委员会”，由常务副市长担任主任，由其他联系紧密的部门负责人和文物保护专家担任成员，阻力会小很多。总之，具体改革办法还有待长期试验考察，而现行体制不改，长期积累的矛盾就不能得到根本解决。

　　(二)完善监督机制

　　在防治行政部门和官员腐败滥权的制度体系中，教育是基础、法律是保证、监督是关键。没有严密有效的监督制约机制，部门及个人公权力出让和滥用就会有恃无恐。不仅是关涉文化遗产保护这类具体问题，我国整体的监督制度效能一直受到各方质疑，原因不啻于监督立法虽多，但却与贯彻实施的理想程度有一段差距。比方说2005年的长城金山岭段“锐舞派对”事件，时空转换到今天，我们已经有了法律保护了，一定能阻止这场亵渎民族象征的闹剧吗?文物主管部门这种传统的弱势部门，如何实施监督权、又怎样确保责任作为呢?我们心中仍有许多忧虑和不安。归根到底，就是监督能不能落实的问题。

　　在制度层面上，我们必须不断补充和明确文化遗产保护监督法的实施细则，以及努力扭转地方政府部门长期以来路径依赖所产生的惯性。为了早日建立起立体式、高效能的监督体系，以下三个监督主体将发挥最直接、最显著的作用。

　　1、人大代表监督

　　人大监督是具有法律效力的最高层次的监督，但是现阶段人大监督功效并没有得到充分发挥，代表的参政议政能力也需要进一步提高。在现实政治生活中，人大代表监督权的行使还某种程度停留在“有名无实”，人大代表的制约力和威慑力远远没有体现出来。广州市人大代表梁凤莲在提出的议案屡屡遭敷衍了事后，深感愧对代表一职，说道：“最近我常常在反思一个问题，我们作为人大代表，是否真能代表人民呢?”在历史文化遗产申报、批准、规划、保护实施的各个过程中，如果能够加入人大代表的元素，保护效果或许会大不一样，起码在从监督法理上找到了最有力的支撑。对此，我们一要明确扩大权力不如落实权力的道理，二要增强各级代表特别是地方人大代表的履职意识，提高代表的监督水平。另外，在解决实际问题时，鉴于文物保护工作需要具备一定专业知识，可以考虑给予历史文化名城在相关领域中分配一定的人大代表数额，以加大在城市文化遗产保护方面的工作效能。

　　2、公民监督

　　“监督权”是公民实施政治参与的重要内容之一，是公民法定权利，也是公民的自觉行为。在城市历史文化遗产管理中往往会涉及到一些公民的切身利益，这不仅是经济利益还包括容易忽视的感情利益，许多急功近利的政府行为都有可能割断公民与传统生活网络的关联，降低公民生活的文化品质。特别是旧城改造，这个问题一直处在城市矛盾激化的端口，利害相关公民的诉求常常被政府忽视或无视。这时，公民就应该站出来，依法维护自身权利，然后的问题就是监督渠道的选择了。一般来说，公民可以举报、上访、找人大代表、找新闻媒体、也有权在网上发文呼告，可是近年来频曝的抓记者事件、抓网民事件，都在严重侵害公民的自由言论权、监督权，令人心寒。一旦说了不利于当权者的话，就被安上诽谤政府、制造社会不稳定因素的罪名，长期以往，公民的精神气质就会萎缩，公民权利就会名存实亡。笔者认为，提供安全畅通的参与渠道就是公民监督的最好鼓励，怎样为普通人提供对等的沟通平台呢?这需要我们在制度上给予可操作的安排和设置，更需要执政党和权力机关秉承时代的精神，以开放的胸怀把公民监督的能量真正从白纸黑字释放到现实中来。

　　3、媒体监督

　　舆论媒体的作用之大以致在西方国家被视为第四权力，在现代社会，媒体所拥有的工具性资本可谓被发挥得淋漓尽致。新闻媒体上通下达社情民意，揭露真相、引导舆论，具有巨大的社会影响力，但无法否认的是，在中国，尤其是地方性媒体和记者的独立性一直在遭到严重的社会侵蚀，萎缩为地方政府控制下的“有效信息”的传播机器。在处处讲政治的中国社会，地方媒体势单力薄，无法做到真正的新闻独立。新闻媒体在历史文化遗产保护中应该是高敏的，应该保持说真话的自主姿态，以客观公正的报道随时给踏入雷区的政府部门和官员们施压。根据实际需要，新闻媒体的监督作用必须加强，新闻管制应该度，我们不能以保稳定促增长的理由全面扼杀舆论监督，一见负面消息就封锁，一见“捣乱的”就抓逮关，去剥夺公民和媒体说真话的权利，起码在法律上就是违宪的。总之，建立完善的监督体系必须给新闻松绑。

　　(三)建立科学合理的政绩考核标准

　　自从20世纪60年代初罗斯托提出“经济成长阶段论”，他的“资金积累”、“做大蛋糕”实现增长的发展理念在中国大受欢迎，经过多年已“深入人心”。其副作用就是唯GDP，唯生产力论四处泛滥，造成许多城市管理者把增长简单等同于发展，这种价值观现在已经给城市造成了许多后遗症。由于中央政府衡量地方官员政绩的经济指标长期唱主角，即使现在大力倡导科学发展观的理念，多年来既定的思维仍然具有很大惯性，一时难以完全扭转。

　　在官员的行为动机上我们可以看到，一方面国家给予的奖励有限且原则，而文化遗产保护这种隐性工作又很难在短时间内做出成效，另一方面，法律对当事人责任的追究只划在最低的红线上，这样在奖与罚之间就存在相当大的活动空隙，于是在遗产管理工作中不求无功、但求无过的哲学便大行其道。

　　为什么许多问题我们在理论上貌似有了很好的办法可放在实践中就是不行呢?原因在于，制度软约束不足以战胜利益硬驱动。提高制度硬度最有效的办法就是在官员的政绩考核中加大历史文化遗产元素的权重，将保护的程度和状况作为衡量地方政府和政府官员工作好坏一个重要的尺度。特别是在历史文化名城所在的城市，完全可以施行一票否决的办法，只要在保护古城、历史文化街区、历史建筑上不作为或失职，不论行政领导在其他方面做出多大成绩，一律考核为不合格、不称职，一定时期内不得作为职务等级晋升的人选，情节严重的还要依法追究其刑事责任，那么，地方政府官员对待文化遗产自然不敢懈怠。自2008年起，每年的《文化遗产蓝皮书》都会在报告里对全国各省区的文化遗产事业发展状况作出连续定量评估和排名，随着这类的科学数据越来越多，我们就有了考核的参考依据。

　　二、观念修正与更新

　　(一)历史文化遗产价值重估

　　在文化遗产价值的认识上，许多人还存在偏差，将文化遗产保护与经济发展完全对立起来，认为费时费力去保护那些老旧的东西，会阻碍城市现代化的脚步，影响人民生活水平的提高，这类观点现在仍有很大市场。除此之外，多数人是怀着对待一项纯公益事业的心情，认为保护遗产是尽义务，是献爱心，即使是财政的包袱，也得好好供着。文化遗产是不可复生的精神资本、文化资本、经济资本和社会资本，它的价值与意义是无法用简单的经济社会尺度来衡量的。在过度注重经济利益的当今社会，尽管文化遗产需要全社会的关爱，但那绝不是怜悯的保护，而是人们真正认识到文化遗产对于城市发展和市民生活质量所具有的不可替代的价值后，给予的积极保护

　　“对文化遗产的重视程度.是城市文明程度的重要标志.体现着城市发展演进的自觉水平。”在转型时期，民众对于真正的生活品质还处于模糊的阶段，但随着市民综合素质的提高，文化遗产会赢得更多欣赏的目光和真心的喜爱。那个时候，每个人都能认识到，文化遗产将不是与现代城市格格不入的另类景观，而是城市文化长久繁荣的造血器。

　　(二)处理好保护与利用的关系

　　近几年来，我国出现了空前的世界遗产申报热潮，全国有近百个项目宣布要申报世界遗产，这说明世界遗产的品牌效应及其作为特殊资源所显现的垄断经营价值已经为许多地方所认识。但是热情虽高，重申报、轻管理的现象却十分突出和普遍。主要问题有：

　　1、文化遗产承受旅游业超负荷开发

　　无论是江南小镇还是三山五岳，一到旅游旺季特别是黄金假期，景区内便游客如织，摩肩擦踵，人声鼎沸，不仅给游客的观赏和体验带来严重影响，而且无限制的旅游开发，将会使遗产的存世寿命大大折损。旅游的基础是环境，没有好环境就没有旅游的发展，破坏历史和自然资源无异于自杀。资源的有效保护和可持续利用永远是第一位的，我们应立足保护，适度开发，推广一些能使遗产地得以休养生息的运营模式，如预约旅游、节制旅游等效果良好的办法，既发挥文化遗产的普世价值，又能帮助地方走出贫困。

　　2、先盲目开发，再花血本保护

　　今年6月，在第33届世界遗产委员会会议上，五台山通过了审议成为我国的第38位世界遗产成员。但是在申报之初却存在重重困难，原因在于五台山商业味儿太浓，核心地带宾馆饭店商铺林立，与佛教圣地的名号严重不相称，大建之后就是大拆，造成资源严重浪费。国务院曾明令禁止在世界遗产景区内大兴度假村、开发区，但由于现存体制以及产权制度上的缺陷，虽然许多风景名胜区名义上属于国家所有，但真正对这些资源行使支配权的却是当地政府。因此，在本地区、本部门的利益驱动下许多人急功近利，对开发商的投资大开绿灯，甚至对一些违法违规行为也听之任之。

　　3、传统生活方式逐渐消失，特色文化蜕化

　　商事繁盛促使一些古镇古城的原住居民大量流失，他们自己迁到新城居住，将老房出租给外来经商人员，原本古香古色的历史文化街区逐渐演变为纯粹的商贸旅游区。比如丽江古城，现在已经是一个非常商业的地方了，一到晚上，灯红酒绿，熙熙攘攘，对歌的人们声嘶力竭，酒吧里的音乐震耳欲聋，古城里的纳西族居民越来越少，商铺却越来越多，传统建筑虽然基本上得以保留，但是真实的生活场景已经远去，古城逐渐成为文化空壳。有形遗产的消失与无形遗产的消失同样可怕，如果没有了“活的文化”，那些建筑街道就都只是展品。当北京的胡同里再也没有吆喝和鸽哨，走在西安的城墙根下再也听不到秦腔，身为现代人不免都会产生一种文化失落感，千城一面的全球化浪潮正在席卷我们的古老传统而去。

　　(三)加强全社会的文化遗产保护宣传和教育工作

　　文化遗产保护事业虽由政府主导，但单纯依靠政府推进很容易使这项事业陷入被动，我们必须做好广泛而有实效的宣传和教育工作，为社会大众提供详尽的信息，吸纳更多力量参与进来，让历史文化遗产保护成为全民共同的事业，而非只是政府单方的责任。各国历史文化遗产保护的经验已经证明：“民众的参与是最好的保障”，培养民众发自内心的保护热情，是保护文化遗产最良好的社会基础。

　　从城市精神文化的发展趋势来看，一方面，工业化带来的环境混乱与情感冷漠,已经唤起了人们对高质量、原生态的精神生活的回归,人文主义的城市理念将越来越受到重视;另一方面，由于现代商业经济的巨兽长期蚕食物质和精神的文化遗产，导致了民众与文化遗产之间的“关联疏远”和“情感淡漠”，而这种隐藏的变化是难以察觉的。对此，我们应该积极引导，拉近民众与文化遗产之间的心理距离，策略如下：

　　1、保留和恢复文化遗产的本来面目

　　上面谈到开发利用文化遗产要在保护的基础上合理开发，对处于城市闹区的历史文化街区和历史建筑，我们无力也不无需把有限的遗产景观资源封存起来，在公众与文化遗产之间拉起警戒线。文化遗产是大众所创造，也应为大众所了解，尽管时代变迁，要还原遗产地过去的生活生产场景难度很大，但我们仍要尽量保留原来建筑、街区的使用性质和功能，使民众能感受和接触到活的历史文化。这一点，我们可以借鉴许多国家的成功经验，将历史文化的魅力从物化的建筑和街道里释放出来，自然地融入到现代人的血脉里。

　　2、发挥教育对文化遗产保护的作用

　　“对于文化遗产，继承是最好的保护，发展是最深刻的弘扬”，继承和发展都离不开对下一代的教育，日本在上世纪50年代启动文化遗产保护工程时，首先就是在教育系统开展的。教育的责任重大，我们十分有必要在学校中普及文化遗产保护基本知识，而且大、中、小学都应该参与。当前，我国已有20余所高等院校设立了考古学、博物馆学、文化保护等专业，向文物系统输送了大批人才。即使这样，还是“吃不饱”，文化遗产保护领域对专业人才的缺口还是很大。另外在义务教育阶段，我们应将具有地方特色的风俗习惯和文化遗产保护内容融入当地中小学的乡土教材中，并开设丰富多彩的第二课堂，除了学校，博物馆、艺术馆、电视、网络都要承担起传播文化遗产知识的责任。

　　3、重视政府官员文化遗产知识的学习和理念的跟进

　　掌握着绝对支配权的政府长官，他们在作出一项重大决策时是否真的充分认识到历史文化遗产的价值呢?严格来说，许多政府官员并不十分熟悉历史文化遗产知识，甚至某些遗产侵害事件的主要责任人就身兼着当地文化部门一把手的职务。从建国后的记录来看，历史文化遗产遭人为损毁大多数是以政府违法的形式出现的，其严重性要远远超过其他组织和个人的违法程度。因此，十分有必要在政府决策层中普及遗产保护的知识。对此，应该在地方行政领导的任职培训、在职培训中，加强他们对历史文化遗产知识的专门学习，引导领导干部树立正确的政绩观，培养文化遗产保护的理念。特别是在历史文化名城或者是历史文化遗产丰富的城市，对部门主管领导和地方行政首长的教育工作尤其不能放松。

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