中文核心期刊论协商型治理与群众路线的理论契合

　　党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。现代国家治理要求广泛吸纳各界意见，协商达成科学决策，实现治理科学性和合法性的有效统一。20世纪八九十年代，协商民主理念被引入国家治理领域，协商型治理随之成为一种重要的公共管理范式。协商型治理强调治理的多元主体运用协商方法寻求共识。在中国情境下，协商型治理是指党、政府和人民群众就相关的公共决策进行平等对话和讨论以寻求共识，并通过相互协作将达成的共识落实在最终决策中的一种治理模式。

　　摘要：党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。现代国家治理要求建构协商型治理模式，广泛吸纳各界意见，协商达成科学决策，实现治理科学性和合法性的有效统一。社会主义协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，是我国民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。协商型治理与群众路线的政治品格和工作方法存在深刻的内在契合，两者在理论基础、方法路径和功能效应等方面具有一致性。

　　关键词：中文核心期刊,协商,治理,群众路线

　　党的群众路线，即“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，是中国共产党长期革命和建设经验的总结，是党的根本的工作路线和工作方法。群众路线要求倾听群众的意见、了解群众的要求、集中群众的智慧，形成正确的理论和政策，然后再宣传群众、发动群众、组织群众，在人民群众的实践中实现人民群众的根本利益。

　　党的十八届三中全会指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”以协商民主为内核的协商型治理与党的群众路线具有深刻的内在关联，二者在理论基础、方法路径和功能效应等方面均具有一致性。在新时代、新形势下，深刻把握协商型治理与党的群众路线的共性，将二者统一到我国社会主义现代化建设中，具有重要的理论和实践意义。

　　一、协商型治理和群众路线理论基础的一致性

　　(一)肯定人民群众的历史主体地位

　　马克思主义群众观认为，人民群众是历史的创造者，也是国家的主人。马克思指出：“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”。毛泽东也指出：“人民。只有人民，才是创造世界历史的动力。”从马克思主义经典作家的论述看，人民群众与历史的关系其实就是创造者与被创造者的关系，人民群众的创造者身份集中体现了人民群众的历史主体地位。人民群众的历史主体性主要是通过对现实世界的改造体现出来的，党在这一过程中主要发挥指导和带领作用。我国宪法也明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这表明人民群众在国家治理中居于中心地位。

　　在人民群众的历史作用问题上，协商型治理与群众路线不谋而合。协商民主概念与民主概念本身有着同样长的历史，人类最早的公共事务协商活动可以上溯至古希腊时期。在协商民主滥觞时期，亚里士多德就指出，城邦国家的目的是使人类过上优良的幸福的生活，政体分类的依据则是看统治是否为了实现全邦人民的利益，这就承认了人民的主体地位。现代的协商型治理也认为，公共治理的本质是人民利益的发展，治理的主体不能局限于政府。公民作为利益自主者也要以主体的身份参与到公共治理进程中。从这个意义上讲，协商型治理与群众路线具有内在一致性，即都把人民群众视为利益的唯一承载者，均主张人民群众作为主体参与到公共治理中。

　　同时，群众路线和协商型治理都主张，人民群众无疑是具备充分的参与能力的。毛泽东指出：“‘三个臭皮匠，合成一个诸葛亮’，这就是说，群众有伟大的创造力。中国人民中间实在有成千成万的‘诸葛亮’，每个乡村，每个市镇，都有那里的‘诸葛亮’。我们应该走到群众中间去，向群众学习。”协商型治理也认为，人民群众内部和人民群众与执政党都可以通过对话和讨论就相关的决策内容达成共识。我国协商型治理地方实践的经验表明，我国公民具有通过协商实现地方治理的能力，同时在协商的过程中也会提高参与的能力。

　　(二)将群众支持视为政策合法性的判断依据

　　群众路线和协商型治理对政策合法性的认识具有共性，并且都基于以下两点：第一，群众对自我利益具有认知能力;第二，群众支持是政策合法性的来源。人民群众的主体地位决定了党的一切工作都必须围绕实现人民群众的根本利益而展开，由此形塑的党的工作原则就是要全心全意为人民服务。“从群众中来，到群众中去”，同时也反映了群众对利益的自知。因此，毛泽东指出： “要联系群众，就要按照群众的需要和自愿。一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何良好的个人愿望出发。”邓小平进一步指出：“凡涉及人民群众生活的事情，应当和群众商量，不能凭主观愿望办事”。

　　协商型治理认为，经由协商的决策过程能够包容所有受决策影响的利益相关者，他们都能够平等地参与政治讨论，没有人具有超越其他任何人的优先性，只有这种决策才能获得合法性。因此，群众路线内含的人民群众利益自知与协商型治理的理论前提是契合的，具体而言体现为两点：第一，协商型治理认为公民是自我利益的“唯一裁判”，公民维护自我利益最为有效的方式就是直接参与到公共治理中：第二，公民通过与他人审慎对话能够实现自我利益和公共利益的协调发展，并同时形成政策合法性。可见，协商型治理和群众路线都承认人民群众是利益自知的，利益自知的特性决定了人民群众的利益要求不能由他人主观产生，而只能由人民群众自己表达出来，群众自己表达出来的利益要求成为政策合法性的判断依据。

　　(三)以保障和实现人民的利益为最终归宿

　　群众路线保障的是人民群众的根本利益，协商型治理则致力于解决关系到人民群众切身利益的实际问题。在这两种利益保障和实现模式中，党都位居核心位置。在群众路线中，党扮演着先锋队的角色，对于保障和实现人民群众的根本利益发挥着指导性的作用。在协商型治理中，党是核心参与主体，并且是执行共识性决策的主要力量。从党本身的属性角度看，无论是群众路线还是协商型治理，其与党的执政宗旨都是保持一致的。在这个意义上可以说，群众路线和协商型治理是中国共产党执政为民的不同模式选择，其中群众路线更偏重宏观性的指导，而协商型治理则更突出在具体问题上提供路径启示。 　　群众路线认为，为了实现人民群众的根本利益，党首先必须把人民群众的真实想法和意见反映在执政方针和政策中，其次必须把这些执政方针和政策作为执政工作的指导原则和方法。群众路线通过“从群众中来，到群众中去”实现和保障人民群众的根本利益。协商型治理的首要目的是解决公共治理过程中的实际问题，增加最终决策的共识和科学程度。其最终目的其实也是为了更好地实现人民群众的根本利益。协商型治理的设计使涉及切身利益的人民群众参与到相关决策和公共治理的进程中，将自己的利益诉求和对具体决策的看法表达出来，并通过与党和政府的协商对话形成共识，最后通过相互协作把对话形成的共识落实到决策和治理中。

　　综上所述，协商型治理与群众路线在理论基础上是契合的。首先，在人民群众的地位问题上，群众路线认为人民群众是历史的创造者和国家的主人，而协商型治理也主张人民群众作为主体之一参与到公共治理中，并且二者都认为群众具有充分的参与能力。其次，群众路线要求党在确立政策的过程中要主动反映人民群众的需求，这其实就表达了人民群众利益自知的观点，而协商型治理同样认为人民群众是理性的群体。从而对自己的利益是自知的。并且二者都将群众自己表达出来的利益要求作为政策合法性的判断依据。最后，群众路线和协商型治理的最终归宿都是为了提高人民群众的总体利益。

　　二、协商型治理和群众路线方法路径的一致性

　　(一)科学决策实现途径的一致性

　　协商型治理和群众路线都旨在增加决策的科学性。群众路线依靠的是“从群众中来，到群众中去”的方法，而协商型治理则依靠参与、对话和共识等方法。二者依凭的方法从表面上看存在差异，但实际上在过程和结果上是契合的。在这个意义上说，协商型治理和群众路线都可以被视为科学决策的具体方法。

　　协商型治理把协商机制加入到治理实践中，目的在于提高决策的质量和决策的合法性。协商型治理认为，仅靠多数原则产生的决策只能说明决策的程序正当性，只有经由理性公民的充分讨论才能使决策接近实质正当性，从而实现科学决策。要把人民群众的利益需求真实地反映在决策中，就需要人民群众直接参与公共治理决策的讨论和制定，其具体的方法就是参与、对话和共识。协商性治理的参与具有过程的全程性和主体的多元性两种特征。过程的全程性是对整个协商型治理过程的规定，它强调不仅在决策前要有参与，在决策实施的过程中也要有参与。主体的多元性是指相关利益主体，包括党、政府和人民群众及其组织都应该参与到决策和治理中来。

　　群众路线的“从群众中来，到群众中去”。也是科学决策的要求。党的建设的理论与实践都表明，决策只有在反映人民群众需求时才是正确的和科学的，否则就注定要失败。对此，毛泽东曾指出：“各级党委，不许不作调查研究工作。绝对禁止党委少数人不作调查，不同群众商量，关在房子里，做出害死人的主观主义的所谓政策”。群众路线认为，决策科学性的关键在于真实反映人民群众的利益需求。要把人民群众的真实需求反映在决策中，党需要深入群众开展调研，积极吸纳多元参与主体，充分挖掘群众的参与热情，主动了解群众的需求。

　　(二)科学决策实现逻辑的共同性

　　协商型治理实现的逻辑是在参与主体关于公共治理的对话中实现偏好趋同，最终达成共识。协商型治理对话的实现逻辑包括三个前后相连的阶段，首先是各主体通过对话表达自己的观点及其理由，其次是各主体通过对话知晓他人的观点及其理由，最后是通过对观点及其理由的讨论和商议促成既有偏好的改变，以搭建形成共识的主观基础。协商型治理的共识更多地是指执政党和人民群众就公共决策形成的一致看法。共识具有两层规定性：其一，共识规定对话的结果。共识要求各参与主体通过参与、对话实现对相关决策和治理议题的正确认知和理解，在正确认识和理解公共利益的基础上全部达成或者部分达成一致的观点。其二，共识规定决策和治理的结果。即决策和治理的最终结果要体现出协商对话所形成的共识。

　　群众路线也被称为“干部调查法”。在科学决策的实现逻辑上，“干部调查法”可分三步走：第一步是把群众分散和不系统的意见和经验收集上来。这其中就存在着党主动和人民群众对话、交流以收集经验的过程。事实上这个过程和协商型治理中的对话在形式和内容上都是相同的。第二步是对这些不系统的意见和经验进行研究和处理并归纳出系统的意见。这个工作是由领导干部来完成的.从内容上看这个步骤其实就是把分散的人民群众的需求和意见整合成一般需求和意见的过程。其目的也在于寻求人民群众不同需求和意见中共识性的内容。“干部调查法”在这一环节的目的与协商型治理对话的目的是一致的，都在于寻求人民群众在需求和意见方面与决策者的“共识”。第三步是把归纳后的系统需求和意见再向群众进行宣传。并通过群众实践来检验这些归纳后的意见是否正确。这个步骤与协商型治理对共识的处理同样是类似的，协商型治理强调公民通过与执政党和政府的充分协作，把共识付诸实践。

　　协商型治理和群众路线的实践都旨在增加决策的科学性，其所依凭的方法都包括参与、对话和共识要素，逻辑上都包括了意见表达、意见交流和偏好转换三个阶段。在群众路线的方法中，领导干部要了解人民群众的真实想法和意见，就必须与人民群众对话和交流，检验归纳后的系统意见是否正确也需要群众参与到具体的实践活动中去，而共识实际上就是经过反复归纳和反复检验而最终得出的“一般号召”。在协商型治理中，参与、对话和共识是基本的方法要素。当然，不可否认的是，二者在形成共识的进路上是存在差异的，具体表现为：在群众路线中，共识的形成主要取决于领导干部的归纳，而在协商型治理中，共识的形成是各主体互动对话和讨论的结果，但本质上都是意见交换和偏好趋同的过程。

　　(三)科学决策制度要求的相似性

　　群众路线和协商型治理在提高政策和政治合法性方面具有重要意义，但是要充分发挥二者的积极作用，必须有良好的制度保障。在谈到群众路线时，毛泽东指出：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施，而避免脱离群众的个人突出和个人英雄主义，减少我们工作中的脱离客观实际情况的主观主义和片面性。”邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”从长远来看，加强群众路线的制度化建设至为重要。换句话说，建立保障群众身份和权力平等，群众意见表达渠道畅通，同时又能对干部权力进行制约的制度，才能充分发挥群众路线的作用。 　　协商型治理同样需要制度化保障。一般而言，协商要发挥明显的作用，必须有一套制度安排，保障协商参与者的平等身份和代表性、协商过程或程序的合理性、协商过程中信息的充分应用、协商结果和最终的决策相联系。我国协商型治理的实践表明，能够容纳社会力量参与、社会理念与既有制度之间能够互动、经验能够迅速制度化的宽松体制环境能提高协商型治理的效果。群众路线和协商型治理在制度要求上具有同质性，即要求具有自由平等的参与者，合理透明的过程安排，干部意见调查或者协商过程中产生的意见与最终的决策直接相关。

　　综上所述，协商型治理与群众路线在科学决策的实现途径、实现逻辑和制度要求三个层面上都具有一致性。首先，二者都承认科学决策的合法性源于对群众利益的精确界定，实现途径是将多元参与主体纳入决策制定过程。其次，在实现逻辑上，二者都包括了一个意见表达、意见交流和意见转换的过程。再次，二者都需要制度作为支撑，包括对参与者和参与程序的规定。

　　三、协商型治理和群众路线功能效应的一致性

　　(一)形塑公民素质

　　在亚里士多德时代。公民素质和公民美德就被认为是良好城邦得以维系的基础。近代的阿尔蒙德、韦巴、帕特南等通过大量的实证材料证明，公民在政治方面的参与能力对维持民主国家的绩效具有重要作用。国家体系稳定运转需要好公民，而好的公民必须在理性、信息和参与能力上达到一定程度，群众路线和协商型治理在培养公民理性、提高公民参与能力上具有类似的效果。

　　群众路线的出发点和最终归宿都是人民群众.正如毛泽东所说，“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而绝不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”但群众路线并非不加判断地表达和实现群众利益，而是有一个甄别和教育的过程。毛泽东认为：“凡属人民群众的正确的意见，党必须依据情况，领导群众，加以实现;而对于人民群众中发生的不正确的意见，则必须教育群众，加以改正。”邓小平也认为：“我们不是尾巴主义者，当然懂得，群众的意见一定不会都是正确的和成熟的。”这就是说群众路线是双向互动的过程：一方面，党从群众中获取信息，吸纳合理意见和要求，另一方面，党也引导和塑造群众的需求，使群众成为理性的参与者。协商型治理的归宿也是实现群众利益，在实现群众利益的过程中同时发挥教育公民、提高公民参与能力的作用。我国协商型治理的实践表明，协商型治理可以提高公民之间的信任感、归属感和合作一致的意愿，从而提高社会资本存量，而社会资本的积累反过来又会促进协商治理的能力。

　　(二)践行执政为民

　　西方国家政治理念认为，好的政府和政治体制应该是“民有、民治、民享”的。这种政治理念在实践中体现在制度和文化两个方面，在制度方面体现为权力部门设置上的相互制约和平衡，在文化方面，西方各种民主理论层出不穷。协商民主是在对代议制民主内在缺陷的反思的基础上兴起的，它弥补了单纯的投票民主带来的是与否的二元对立，同时也是对投票民主过度依赖单一的投票行为的一种修正。协商型治理要求公开利用理性，并且认为决策的合法性必须由自由而平等的公民的判断来决定。这种公开的理性使用，具有提高合法性、矫正自由民主的不足、培养好公民、促进共同体形成和制约权力膨胀等优势，有助于真正实现“民有、民治、民享”。

　　在我国，群众路线具有领袖与党员群众、党与无产阶级、党与人民群众三个层面上的意义，分别表现为党内的民主集中制、党作为无产阶级先锋队的地位和党同以工农为主体的群众之间的联系。但是，不管是哪个层面上的群众路线，群众都被视为信息来源和政策合法性来源。在治国理政的过程中，领导干部是人民的公仆，必须自觉把权力行使的过程作为为人民服务的过程，自觉接受人民监督，做到为民用权、公正用权、依法用权、廉洁用权，从而也就体现了群众路线执政为民的功效。

　　(三)实现多元治理

　　治理理论是对福利国家危机以及全球化现实挑战的回应，具有去中心化、多中心、多种层次治理与多种工具使用并存的特点。去中心化是指政府在治理中的中心地位出现松动，社会分权和社会放权逐渐增多;多中心是指政府之外的多种治理主体，如各类非政府组织参与到治理中来;多层次和多工具是指在国内外、中央到地方各个层次，市场、技术、行政等各类工具同时使用。协商型治理具有明显的多元治理特点。国外协商型治理的主要参与者是组织化和非组织化的公民、政府、企业单位等，政府不再是单一的决策主体，在协商过程中真正实现了资源互相依赖和权力分享。我国的协商型治理也获得了长足发展，具体表现为：形式上逐渐丰富，如民主恳谈会、座谈会、听证会、社区议事会、市民热线等;参与主体上逐渐多元，如公民、非政府组织、行业协会，甚至是由于特定问题临时聚集的利益团体等;协商领域上逐渐扩展，如村组、街道(乡镇)、企业单位、党政机关内部等。总体上看，我国的协商型治理逐渐形成了多元治理的格局。

　　同样，群众路线也着力将更多利益主体吸纳到治理过程中来。群众路线的表现形式丰富多样，例如，在党的建设和城市治理创新实践中，出现了“党员服务中心”、“党的干部一线工作法”、“党组织联建共建”等等。在践行群众路线的过程中，各级政府也重视改变传统作风，多元的参与主体获得了更丰富、更畅通的意见表达渠道。同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出创新社会治理体制，激发社会组织活力，保障了社会多元主体参与社会治理的合法性，实现了政府与社会的资源互换。群众路线是一个动态过程而非僵化的方法，是一个内容不断扩展、不断丰富的方法，其中实质的内容是充分考虑群众利益，并有效地吸纳人民群众的直接参与和多元治理。

　　四、结语

　　通过比较分析，我们发现协商型治理和群众路线在理论基础、实现方法和功能效用等方面存在着诸多契合点。但不可否认的是，协商型治理与群众路线也存在着差别。协商型治理属于治理的范畴，致力于解决实际的问题，而群众路线则是对党的性质和任务的根本规定，属于党的建设的范畴。虽然存在差异，但二者仍然可以统一于中国共产党执政为民这一总框架之下。一方面，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，协商型治理可以作为模式之一进行试验推广;另一方面，在实践协商型治理模式的过程中，群众路线也可以在思想基础和操作方法方面提供思想保证和有益补充，从而进一步推动协商型治理理论体系和操作方法的丰富与发展。

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