政治核心期刊治理视角下的新一轮行政体制改革

　　优秀政治核心期刊推荐《云南行政学院学报》，本刊坚持以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论指导，贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，以理论旗帜鲜明，思想观点严谨，学术见解新颖为特点，宣传党的基本路线、方针、政策，为各级领导决策服务，为党校教学、科研服务，促进行政教育事业的发展。
　　摘 要：行政体制改革是全面深入推进改革的重要内容。治理视角下的行政体制改革趋向是以更为柔性化和个性化的公共治理方式来建立人民满意政府。分析了新一轮行政体制改革的特点，提出改革的重要举措：行政体制改革的目标是建立中国特色社会主义行政管理体制，核心问题是发挥经济体制改革的牵引作用，突破口是审批制度改革，理念是有限政府，依据是宪法和法律。

　　关键词：治理,行政体制,改革

　　当前，我国正处于从传统社会向现代社会的加速转型期，各类问题交错复杂，尤其是近30多年来经济增长和社会发展所积累的各种矛盾凸显，都需要创新政府改革与治理模式，深入推进行政体制改革。十八届三中全会《决定》将改革提到前所未有的高度，并且用治理的理念指导改革，而行政体制改革是全面深入推进改革的重要内容，是无法回避的问题，必须攻坚克难。

　　一、治理视角下的改革趋向

　　(一)与管理相比，治理更具有现代化的特征

　　与管理相比，治理更强调互动、参与、合作、协商、法治、公开、透明、体制机制创新等特点，这些特点更符合现代化的特征。传统的管理侧重党政机关的领导权威，注重自上而下的安排与命令;而治理除了要自上而下的领导、命令、支配，还要包括服务、回应与关怀，以及自下而上的参与、诉求表达。传统的管理突出党政机构的统帅作用，在各行业各领域大包大揽，是全能型强势大政府;现代治理理念在突出党政机构统帅作用的同时，强调激发社会的活力，强调企业的社会责任，强调公民的依法自我管理，是多元主体协作协商的良性互动模式，是有限政府。传统的管理公开透明度不高，极大地制约了社会各方面的参与热情;现代治理理念要求提高公开透明度，便于公众和媒体发挥监督作用。可以说，治理理念是改革开放以来，长期改革与建设实践的经验和教训的总结，是一次重大的理论创新。

　　(二)政治的功能以及逐渐淡化的统治或者是支配色彩

　　政治具有纵向和横向两个维度的极具紧张色彩的功能：纵向维度凸显政治的统治、支配、命令功能，强调国家的权力与权威，横向维度彰显政治的对话、协商、合作功能，强调公众的参与表达，然而，两种概念并不是相互排斥，相互否定，而是体现出政治的一体两面。随着大量社会事宜被纳入政府的议程，公共管理逐渐淡化了阶级统治、支配的功能与色彩，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，更加关注国家的竞争力、政府的合法性和对公众诉求的回应能力，更加强调政府的公共服务职能，建立健全基本公共服务体系。

　　(三)以更为柔性化和个性化的公共治理方式来建立人民满意政府

　　在我国，科学发展观、和谐社会和服务型政府等新理念和战略的提出，为我国构建新型的公共治理体系提出了基本的指导思想。2003年，“非典”事件以后，政府的社会管理和公共服务职能逐渐引起了社会各界的广泛关注。2004年党的十六届四中全会提出社会管理的概念，党的十七大、十八大报告都沿用了这样的提法。十八届三中全会提出治理的概念，是处理我国转型期社会矛盾、社会问题经验与教训的总结。理念变迁意味着我国政府改革要以社会的公共需求为内在的规定性，更加关注和回应社会公众的需求，以更为柔性化和个性化的公共治理方式来实现社会的和谐发展，建立人民满意政府。

　　二、治理视角下的新一轮行政体制改革的特点

　　当前，改革已经进入“深水区”、“攻坚期”，各种经济问题、政治问题和社会问题盘根错节地交织在一起，复杂性以及处理的难度明显增强。具有以下几个方面的特点：

　　(一)改革更加注重对政府自身的权力运行和行为方式的约束和规范

　　“把权力关在制度的笼子里”、“打铁还需自身硬”等理论的提出，三公消费的公开，八项规定的践行，以及对官员财产公开制度的探索等等，都是对政府自身行为方式的约束和规范，这些都得到了老百姓的认可和好评。所以，要用法律和制度来约束权力，要用监督来约束权力，任何跨越法律边界的行为都是无效的，摒弃权力至上的特权思想和以权压法、以权代法的行为。

　　(二)改革将触及深层次矛盾和重大利益调整

　　这么多年来，我们早就认识到粗放式的经济发展方式难以为继了，但是转变调整起来却是步履维艰，并不是这种发展方式生命力有多强，而是已有相当一部分人从中受益，转变势必会有损这一部分人的利益。而且，今后的改革要触动若干庞大的利益集团的利益，改革的难度越来越大。比如我国的收入分配制度改革已经酝酿讨论了很多年，但迟迟未能出台，很重要的原因就是这类改革大多涉及大型国企等垄断行业，业已成为今日改革的最大阻力，是亟待破解的体制性障碍。

　　(三)改革的导向是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用

　　在社会主义市场经济条件下，政府和市场是紧密联系、对立统一的。过去政府是全能强势的大政府，改革一直处于政府的主导和推动之下，今后的改革要遵循市场化的导向，由市场化引导改革。不能让政府这只“看得见的手，变成闲不住的手”。市场在资源配置中起决定性作用，并不是全部作用，更不是说市场是万能的。政府干预经济的主要理由就是存在市场失灵，解决市场自身无法解决的问题。政府职能主要是创造良好的外部环境，提供优质的公共服务，保障社会公平正义。

　　(四)改革的路径由“摸着石头过河”转向顶层设计和大胆实践相结合

　　邓小平同志提出的“摸着石头过河”理论指导了初期和中期的改革，实质是号召全党和全国人民解放思想，大胆探索，这一理论也发挥了积极的作用。但是，现在改革向深水区推进，仅仅依靠胆大是不够的，必须转向理性探索，用系统的顶层设计来引导改革向纵深发展。化解深层次的问题与矛盾需要披荆斩棘的勇气，更需要理性思考的智慧。

　　三、治理视角下的新一轮行政体制改革的重要举措 　　十八届三中全会《决定》指出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这一重要思想体现在行政体制改革方面，可以概括为以下几个方面：

　　(一)行政体制改革的目标是建立中国特色社会主义行政管理体制

　　党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，这是行政体制改革的总体目标。政府改革与治理的模式是建立法治政府和服务型政府，十八大报告第一次对服务型政府的内涵做出清晰界定，即职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。通过改革，理顺横向和纵向的关系，实现政府组织机构及人员编制的科学化、规范化、法制化，实现行政运行的规范有序、公开透明、便民高效，真正让人民满意。

　　(二)行政体制改革的核心问题是发挥经济体制改革的牵引作用

　　经济基础决定上层建筑。回顾中国30多年来的改革，经济体制改革对其他方面改革具有“牵一发而动全身”的重要影响和带动作用，经济体制改革是深化行政体制改革的动力来源。全面深化改革，需要我们以问题为突破口，抓住影响经济社会领域的重点难点问题以及老百姓反映强烈的热点问题着手予以突破，需要我们必须坚持以经济体制改革为主轴，因为我们依然是处于社会主义初级阶段，需要在创新上下功夫，保持良好的经济运行，这个中心依然不能变，要改革影响经济发展和市场环境的不适应环节，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，才能全面深入地推进改革。

　　(三)行政体制改革的突破口是审批制度改革

　　审批制度改革就是要处理好“放” 与“管”的结合。做到“放”要到位，“管”不缺位。第一，“放”要到位，必须把一些基本权利还给人民，还给企业和社会。过去我们的逻辑是：“国家没允许的，你都不能做”;现在调整为：“国家没反对的，你都可以做”。显然，这样极大地拓展了公民活动的空间，而收缩了政府的空间。第二，“管”不缺位。过去很多部门习惯在办公室审批，市场准入门槛较高，前期的审批较为严格，程序多，手续烦琐，一项审批耗时耗力，与此同时，服务意识相对薄弱，审批机构与被审批者之间的关系异化为“你求、我办”的关系，利用权力寻租的机会多，严重影响了社会风气，老百姓意见也比较大。但是，审批之后监管力度不够，造成一些投机者想方设法进入市场，而其后的产品或服务质量问题、诚信问题等等屡见不鲜。现在要调整为放低市场准入门槛，加大监管力度，动员全社会加强监督。

　　(四)行政体制改革的理念是有限政府的理念

　　政府不是所有的事都能管好的。传统管理体制的一个缺点就是政府干预过度，党政包打天下，其结果是市场和社会失去了活力，而政府由于承担了过多责任而不胜其负。过多责任的结果就是问题堆积成山，社会矛盾积蓄，群众也不满意。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都揽到自己的身上。强势大政府行为并不能代替市场和社会给老百姓带来更多收益，事实证明，现在很多问题不可能靠政府单方面解决，很多问题老百姓对解决的结果也不满意，所以要从全能政府向有限政府转变，建立协商协调、合作共管的治理模式。

　　(五)行政体制改革的依据是宪法和法律

　　要维护宪法和法律的权威。十八届三中全会《决定》再一次明确了宪法作为根本大法的地位和权威。提出要“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”也就是说，我们政府所有的权力都是宪法和法律授予的，“法律不授权，政府无职权”，所以要依法行政，行政体制改革也要在宪法和法律的准则下推进，要不断地健全法律与各项法规，使行政体制改革有法可依。

　　参考文献：

　　[1]魏礼群，汪玉凯，等.中国现代行政管理体系研究[M].北京：国家行政学院出版社，2012.

　　[2][美]B.盖伊・彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

　　[3]周天勇，王长江，王安岭.攻坚：中国政治体制改革研究报告[M].五家渠：新疆生产建设兵团出版社，2008.

　　[4]陈振明.公共管理学――一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

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