管理学报杂志中国公私合作模式发展研究综述
随着中国经济发展进入“新常态”，经济增速进一步放缓。财政收入增速也进入换挡期。与此同时，城镇化进程不断加快，对于公共基础设施建设的投资需求随之加大。本文是一篇管理学报杂志投稿的论文范文，主要论述了中国公私合作模式发展研究综述。
[摘要]本文从公私合作(PPP)模式的概念起源入手，系统地梳理了国内外对PPP概念的界定及主要观点，并从PPP模式可以提高公共物品的供给效率、推动公共治理机制创新的角度进行论述，进而对PPP模式成功应用的关键，即风险分担的原则和具体分配进行了研究。在中国经济进入“新常态”，财政收支矛盾进一步凸显和新型城镇化投资需求不断增大的背景下，PPP模式拓宽融资渠道、提高供给效率、推动公共治理的作用将更加突出。
[关键词]公私合作,新常态,公共管理,风险
一、引言
在“土地财政”难以为继、地方政府债务高企的背景下，如何缓解政府财政压力，积极拓展新的融资渠道，成为化解新型城镇化巨大的投资需求与财政投入不足之间矛盾的关键。因此，中国政府亟需改变长期以来作为公共建设投资主体的单一模式，引进社会资本参与建设公共基础设施和提供公共服务。国外公共基础建设方面广泛使用的BT、BOT和BOOT等为代表的公私合作(PPP，PrivatePublic-Partnership)模式，日益受到中国政府的重视，正逐步成为“新常态”下公共基础设施建设的主要模式之一。
随着中国投融资体制改革和地方政府主导城市发展的需要，学术界对PPP模式的相关研究也逐渐增多。根据中国知网检索发现，2005年以前，有关PPP模式的研究文献每年不足1000篇，2005年以后，每年都在2000篇左右。这些研究主要集中在PPP模式的概念、特征、功能、分类及应用领域、风险分担、效率评估等方面。大部分研究都是基于具体的项目进行分析，如交通基础设施、农村基础设施和城市基础设施建设等。这些研究对PPP模式在中国的推广奠定了良好的理论基础，形成了许多可以借鉴的实务经验。但总体来看，对PPP模式在概念的界定方面仍存在多个认识，难以形成一致的观点。研究内容方面侧重于对项目风险评估和分配的理论探讨，实用性和指导性不足。研究实例领域侧重于桥梁和公路等工程投资领域，其他领域涉及较少。研究目的方面侧重于发挥微观领域的融资功能，而从公共治理角度的研究相对薄弱。本文从PPP模式概念的界定人手，分析其除了能在公共物品供给方面提高效率之外，对于推进公共治理同样具有不可忽视的积极作用。同时，本文对影响PPP模式推广的关键问题，即风险如何分担做了进一步的探讨。
二、PPP模式的概念起源和界定
(一)概念的起源
PPP中文直译为“公私合伙制”“公私合营”“公私合作”等(本文称之为公私合作)。简而言之，PPP模式是指一种为公共部门和私人部门合作提供公共物品和公共服务的方式。该模式兴起于20世纪的西方发达国家，广泛应用于基础设施建设和公共服务领域，如国防、交通运输、能源、环境、卫生和教育等方面。
PPP模式起源于私人部门可以参与修路和供水等公共基础设施建设和公共服务。这些领域一直被认为是私人部门不愿涉及的，原因是利润低、不具排他性，投资大、回收周期长，只能由作为公共管理者的政府提供。然而，与人们日益增长的物质文化需求相比，政府提供这些产品和服务的能力有限。一方面，政府的财政收入来源于纳税人，其征税的规模受到各种制度的约束;另一方面，政府难以满足提供某些产品和服务的技术、管理要求，而私人部门更具优势。对此，需要探索出一种新的模式，公共部门和私人部门可以通过合作，发挥各自优势，实现互补和双赢，既有利于前者为公众提供质优价廉的公共物品和公共服务，又便于后者获得稳定的利润。
PPP模式最早由时任英国财政大臣的克拉克于1992年提出，他认为这种模式可以有效提升基础设施建设水平，解决公共服务资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率低等问题。1997年，英国出台了相关法律，为私人部门参与政府融资消除了法律障碍，PPP模式在英国开始逐步推广。随后，PPP模式在世界各国得到广泛应用，范围涵盖高速公路、海底隧道、港口、机场和体育场馆等大型基础设施建设。
(二)概念的界定
由于PPP模式存在多种表现形式和实践方案，PPP模式的确切概念目前还没有形成一个各方共同认可的表述。
1 国外的代表性观点
联合国培训研究院认为，PPP模式涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP模式包含两层含义，其一是为满足公共物品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系：其二是为满足公共物品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行大型公共项目的实施。
欧盟委员会认为，PPP模式是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共物品或服务_3]。
美国PPP国家委员会认为，PPP模式是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共物品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
美国民营化大师萨瓦斯将PPP模式分为三个层次：首先，它是指公共部门和私人部门共同参与生产和提供物品及服务的人和安排：其次，它是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;最后，它是指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。
2 中国学者对PPP模式的认识
近年来在中国，随着城镇化的快速推进和地方政府在财权事权不对等情况下谋求快速发展的需要，PPP模式成为地方政府融资方式的“宠儿”，得到了广泛运用。
目前，国内学者对PPP模式的产生原因、表现形式、实践应用和公共目标等方面，有较多的研究。从产生原因上，高鹏程认为，有限的财政资金投入影响了公共物品和服务的供给质量和效率，PPP模式是为了解决公共基础设施建设中资金短缺和供给效率低下的问题而产生。从表现形式上，连红军认为，PPP模式是一个系统性架构，是由各种公共服务提供模式组成的大家族，其谱系包括服务外包、管理外包、租赁、BOOT类、特许权经营和合资等模式，近年还扩展到基础设施战略合作(Strategic InfrastructurePartnership)、整合(Integrator)和联盟(Alliancing)等模式。从实践应用上，赖丹馨和费方域认为，PPP模式是公共部门与私人部门在基础设施建设中通过正式协议建立起来的一种长期合作关系，是具有公共部门和私人部门两个主体各自特点的混合组织在公共部门的扩展。从公共目标上，叶晓�d等认为。PPP模式是以合作方式提供公共物品或服务，实现特定公共产品的公共效益。 此外，学者们还分别从公共部门和私人部门的角度对PPP模式产生的必要性进行了分析。从公共部门的角度看，学者普遍认为，公共部门可以有效利用私人部门在技术和管理方面的专业优势，解决当前政府投资领域存在的一些低效率和投资不足的问题，提高公共服务供给数量和效率。从私人部门的角度看，孙洁认为公私合作在为政府提供融资功能的同时，也能为民营部门提供发展和生存的机会。此外，也有学者认为，政府通过为私人部门提供特许经营和财政补贴等优惠条件，降低了投资风险，可以吸引私人资本的参与。徐薇表示，PPP模式的最终目的是实现公共部门和私人部门的双赢局面，并提高基础设施建设的质量和效率。公共部门和私人部门各有其优势和不足。通过合同和协议等契约方式，PPP模式将公共部门与私人部门联系到一起，使公私双方形成了权力的相互制约，有效推动基础设施建设规范化和透明化。
从已有的研究可以看出，国内外学者普遍的共识是，PPP模式对公共部门和私人部门来说是双赢之举。对公共部门而言，选择私人部门参与基础设施和公共服务投资，可以扩大融资渠道，激活社会投资活力，降低政府财政支出压力;对私人部门而言，为提供公共物品或服务与公共部门建立合作伙伴关系，有利于私人部门的长期发展。但是，已有的研究也存在一定的不足，在概念界定上，缺少在公共部门和私人部门的契约中明确说明如何规范各自行为，如何共同分担风险，如何共享收益，如何约束私人部门的逐利性和公共部门的官僚性等内容，这些问题会影响PPP模式的大规模推广和规范化发展。
三、基于公共管理的PPP模式理论研究
(一)PPP模式提高公共产品的供给效率
随着经济体制改革的深化，城镇化的推进，公共部门和私人部门在经济发展中可以共享改革发展带来的收益。最初，公共部门负责提供全国范围或一定区域内重大基础设施建设和服务，而私人部门只能提供公共部门不愿做、不屑做的产品和服务。但是，随着私人部门的逐渐成长和能力的不断提升，公共服务供给的来源突破了原有的界限，私人部门也积极参与其中。
公共部门和私人部门在提供公共物品方面关系的演进验证了公共物品理论的相关观点，即公共部门应当提供涉及国家安全和社会稳定的有关公民最基本权利和利益的公共物品，而准公共物品则可以通过引入市场资源，借助私人部门的资本与技术优势有效供给。公共选择理论认为，如同经济个体一样，政府行为在某些方面存在不可避免的缺陷，而这需要借助市场的力量来予以解决，并非所有的公共物品都必须由政府提供。因此，对于改善政府公共管理职能，提高公共服务效率而言。引人私人资本，借助市场力量是明智之举。
从需求引发供给的角度来看，准公共物品的供给，为私人部门提供了发展机遇。而这也催生并提供了PPP模式广泛应用的潜在可能。姚鹏程和王松江指出，PPP模式的实质便是通过市场价格调节机制增加公共物品的有效供给，从而改进整个社会福利。刘大志综合国外文献的观点，结合中国实践分析后指出，即使能找到客观标准区分公私产品，也不能得出公共物品必须由公共财政提供的结论。此外，传统公共物品理论认为，搭便车问题导致市场机制失效，只能由政府通过强制税收的方式提供公共物品。然而，所谓的搭便车问题并不能赋予政府强制提供公共物品的正当性。从中国的实践来看，当代中国正处在持续转型之中，随着不同群体之间利益及价值的分化、冲突、互动日趋明显，公民社会快速成长，公民参与逐渐扩大，对公共物品的界定与传统观点不同，由此导致需求日益多样化，仅靠政府难以满足不同的需求。
中国的实践也表明，激发市场自身活力，为私人部门与公共部门的合作提供条件，通过公共服务市场化来提供公共物品，一方面提高了公共物品的供给效率和服务质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。这也在一定程度上解释了中国近年来越来越重视PPP模式在多个领域应用的原因。
(二)PPP模式推动公共治理机制的创新
公共治理理论认为，随着经济社会的发展，公共事务管理变得更加复杂，这使得处于全能型管理地位的政府面临众多挑战，参与治理的主体逐渐趋向多元化。公共治理的主体未必是政府，提供公共物品和公共服务不一定必须由国家来实现。治理的主体可以是公共部门，也可以是私人部门，还可以是公共部门与私人部门的结合。公共治理理论强调政府与其他主体在公共事务管理过程中的交流与合作，共同应对日益复杂的社会经济活动。也就是说，政府在一些公共管理领域中加强与私人部门的协作，是多元主体治理条件下实现良好公共治理的必然选择。在现代社会治理中，私人部门已是公共治理不可或缺的重要组成部分，可以成为公共治理的重要力量。公共治理理论打破了公共部门和私人部门，政府和市民两分的桎梏，使社会各利益主体通过“共同参与、沟通对话、互利共赢”的理念形成一个有机整体，其最终目的是实现社会的“良治”。而这也为私人部门与公共部门展开合作，共同参与公共物品和服务的供给提供了理论依据。
从某种意义上来说，PPP模式也是一种新型的管理模式，除了具备一般意义上的融资、管理等功能，还具有多组织管理创新、治理机制创新等功能。杜亚灵指出，公共基础设施是为满足社会公众的需求而建设的，所以，公共基础设施建设的治理目标不能仅仅为了实现某一方的利益，而应尽量满足各方利益，从而最终实现项目的建设目标。贾康和孙洁认为，PPP模式不仅是一种项目融资方式，更是一种项目管理模式。徐薇也认为，PPP模式不仅为公共基础设施的建设提供了资金支持，还在一定程度上推动了中国经济体制改革，在公共基础设施供给领域引入社会资本参与，提升公共基础设施的管理水平。
总的来看，从公共管理的角度探讨PPP模式的意义，已有的研究主要集中在非纯公共物品供给的理论层面，而且更加侧重于微观层面如何发挥市场机制的作用。很少上升到宏观经济政策层面以及实证层面。然而，从上述分析可以看出，PPP模式在提供公共物品方面，注重的是公平与效率的有机结合，即在社会公平和提高经济效率特别是公共部门资源的使用效率方面寻求平衡。此外，该模式的应用，从公共治理的角度而言，如何克服公共部门效率不高、“有心无力”，私人部门的激励不足、“袖手旁观”的困境，实现两者完美结合，高效提供公共物品和服务，是PPP模式在中国当前发展面临的最大问题。PPP模式的研究，应更多侧重于宏观经济政策、管理机制创新和政府职能转型等角度，而不仅仅局限于提供公共物品这一个层面，这是今后研究亟需加强和深化的方向。 四、基于风险考量的PPP模式实践研究
在PPP模式中，公共部门的目的是借助私人部门的资本和技术，更好地实现公共基础设施建设和管理，而私人部门则是为了获得项目的最终收益，具有明显的趋利性。公共部门和私人部门合作的各自目的不同，这就需要在设计PPP模式时协调好两者之间的平衡关系，使双方能成为利益共同体，合理分担公共基础设施建设风险和收益。
(一)PPP模式风险分担原则
风险分担是PPP模式的一个重要特征。公共部门和私人部门因为存在共同利益而合作，必须要分担风险。刘新平和王守清系统地阐述了PPP模式风险分担原则是为了使项目参与方的整体满意度达到最大，风险应该由风险偏好较大的一方承担，实现风险和收益的对等化分配，在这一原则基础上设计了风险分配框架，即风险初步分配、风险全面分配以及风险追踪和再分配。涂铭和汪宵认为，合理的风险分担机制应具备以下两个功能：首先，为吸引各参与方参与项目的建设，应尽量降低风险发生的概率，减少风险造成的损失程度和风险管理成本：其次，各参与方有能力控制和分担风险，保证有效实现项目目标。杜莹冰认为，在PPP模式中，私人部门应该承担建造、运营和技术等风险，公共部门应该承担政治、法律和政策等风险。张平也认为，在PPP模式中，合理分配公共部门和私人部门各自承担的风险较为困难，基本原则应该是谁对哪种风险最有控制力，谁就承担相应的风险。公共部门既不适宜承担过多风险，也不适合将风险过多转移给私人部门。学者们普遍认为，PPP模式能否成功在很大程度上取决于项目风险的合理分担，应该按照风险管控最佳的原则，确定公共部门和私人部门各自承担的风险，并按照一定的模型进行分配。从中国的实践来看，于本瑞等认为，PPP模式在公共基础设施建设中的运用并不罕见，既有奥运场馆“鸟巢”、北京四号地铁线路成功的案例，也有福建桥梁建设项目、吉林污水处理项目等失败的教训，总体来看还是以失败居多，而失败案例更多的是风险分配与收益不对等造成的。
(二)PPP模式如何分配风险
科学合理的风险划分和风险分担机制是PPP模式能够有效推广的重要前提和原则，也是公共部门和私人部门采取长期合作、实现各自利益的基础条件。但是，面对PPP模式建设项目投资规模大、建设周期长、融资结构复杂和政策法律不足等情况，存在的风险因素较多，如何科学分配既是理论重点，也是实践难点。在如何分配风险方面，学者们基于传统项目评价模型和博弈模型，使得项目的风险分配更加有效、合理。程述和谢丽芳根据工程项目风险分担的基本原则，运用并改进奖励合同的风险分担模型，使分担的结果更有效、合理。该模型不是根据风险收益大小确定风险主体，而是根据风险承担的意愿和能力确定风险分摊率。吴艳霞等首先对项目融资风险进行分类，然后运用模糊层次分析法确定各参与方的风险分配比例，以确定各类风险的最佳承担者。学者们还通过模型对公共部门和私人部门的风险承担比例进行了研究，杨秋波和侯晓文在马科维茨模型的基础上进一步对项目风险进行了分析，确定公共部门和私人部门风险分担的最优比例。韩亚品和蒋根谋运用合作博弈理论，通过Shapley值确定PPP模式中多参与方相应的最终收益，进而确定各自所需承担的风险。安丽苑认为，风险量的承担应该更多地取决于相关决策者的主观意愿，即风险分担是由参与方对风险的主观溢价决定的，而风险最终是由参与方中给出主观溢价最高的一方承担。学者普遍认为，风险分配的目的是彼此取得信任，一旦风险分配不合理，其中一方承担过多的风险，往往会降低各方参与的积极性，消极履职问题便会产生，整个项目风险就会增大。
目前来看，随着PPP模式实践的增多，国内对风险的评价和分析从理论和应用方面均取得了一定成效。但是，在实践中，公共部门往往错误地认为采用PPP模式就是把项目中存在的所有风险都转移给私人部门，而私人部门则试图通过承担更少风险的方式获得高额的回报。在这种利益独享和不担风险的心理下，往往导致双方未能考虑对方及项目整体的利益，将PPP模式共赢的理念蜕变为零和博弈，失去成为合作伙伴的基本信任。从有效化解准公共物品供给风险的角度来看，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解项目潜在的风险。对此，今后的研究应该更多侧重于整个PPP模式管理机制的创新，尤其是政府监管政策的创新，要廓清政府与市场的职能界限，深刻认识到PPP模式的本质是更高效地满足社会对公共物品和服务的诉求，更有效地利用好公共资源。要从公共部门的公益性和私人部门的效率性方面寻求平衡，而不能局限于公私双方从各自的角度考虑风险。
五、总结性评述
PPP模式在中国的研究和实践已经有了一定的基础，越来越旺盛的生命力和逐渐增多的研究成果已经充分说明该模式有着广泛的应用前景。公共物品的私人参与供给是中国现代化发展与市场化改革的必然选择。尤其是在中国处于新型城镇化发展的关键期，要转变政府主导的依赖土地财政的投资模式，优化政府的公共管理职能，克服地方政府公司化倾向带来的债务风险，让市场在资源配置中起决定性作用，PPP模式可以发挥其高效获取、分配和使用资源的优势。从2015年4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，到5月22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)，足以表明在中国经济进人“新常态”后，中国政府对PPP模式稳增长、促改革、调结构作用的重视。正如《意见》指出，在PPP模式下，政府以运营补贴等方式作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，可以在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府债务风险。
公共选择理论主张将政府的一些职能让渡给市场，在政府公共服务领域引入市场机制。将政府不善于做、也做不好的事交给市场完成，着重解决政府主导下公共物品提供低效率问题。从更深层次来看，推动公共物品供给的市场化，也有利于培育公众的社会协作观念，通过利益共享机制实现公共部门和私人部门的良好合作。从公共治理的角度而言，对于当下中国具有更重要的现实价值，有利于构建契约精神，有利于增强治理各方参与、分担、合作和共享的意愿，有利于构建整体性的治理模式。对此，认识PPP模式，不能仅仅是从融资模式的角度进行理解，而是要上升到管理模式创新的层面进行思考。
从良好合作伙伴关系的角度而言，PPP模式的有效推广必须解决风险分担与利益共享的关系。必须通过技术和契约的方式，让公共部门提供公共物品的目标与私人部门获取利润的目标在某种程度下趋于一致，也就是说，双方要为彼此考虑问题。公共部门需要认识到，私人部门之所以会参与到公共物品的供给，就是需要获得一定的利润，公共部门需要化解和承担私人部门利益得不到保障的风险。私人部门需要认识到，公共部门之所以欢迎其加入到公共物品的供给上来，就是为了提高供给效率，降低供给成本，赢得公众满意，对此，私人部门需要承担利润可能相对较低和回收期可能相对较长等风险。也就是说。真正的伙伴关系需要突破自我利益来考虑风险和收益，找到彼此最优的契合点。
PPP模式通过公共部门与私人部门之间的合作，充分利用各自的优势，实现资源互补，将政府的公共管理责任和社会资源协调能力与企业的资金、技术和管理优势结合起来，不但有效解决了政府提供公共物品和服务的资金短缺问题，同时开拓了私人投资者的投资渠道，增强了私人部门的社会责任感，促进社会的多元治理，达到“多赢”目的。因此，为了更好地推动PPP模式在中国的应用推广和健康发展，今后对于PPP模式的研究。应该分为三个层次：一是鉴于目前中国PPP模式概念的宽泛化，应用模式的多样化，要从概念界定的角度人手，结合国际经验和中国已有的研究成果和实践基础，为适合中国国情的PPP模式做出科学、合理的定义，抓住实质精髓，厘清认识，防止PPP模式的泛滥化，避免“一哄而上”，影响其健康发展：二是从适应经济发展“新常态”的角度出发，深入分析PPP模式推广过程中的法律法规及监管制度健全完善问题，为构建起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体提供有力的法律和制度保障，推动其按照“依法依规、规范管理”的原则发展，真正实现优化资源配置、提高公共物品供给效率的目标：三是从推动公共治理的角度出发，对PPP模式的认识从融资模式上升到管理模式，不再把其单纯作为一项融资工具，而是从推动公共服务变革的角度，探索研究公共部门和私人部门在提供公共物品时合作、共享和分担的有效机制，由此为公共治理主体多元化趋势下各方协同实现公共利益最大做出有益探索。
相关期刊简介：《管理学报》是由教育部主管、华中科技大学主办，西安交通大学、清华大学、浙江大学、上海交通大学、武汉大学、复旦大学、南京大学、天津大学、厦门大学、南开大学、哈尔滨工业大学等33所高校联办的管理类综合性学术期刊。2004年7月创刊，国际开本，160页/册，2009年改为月刊。
